公共服务提供：社会组织的优势与改革路径

客户世界 | 2015年7月13日 | 文库 | 评论已关闭 | 2261

|汪锦军|2009-12-14

随着社会的发展，除传统的公共服务领域诸如教育、医疗、社会保障等，政府面临着公共服务不断增加和复杂化的挑战。在吸毒、犯罪、艾滋病防治、环境保护、恐怖主义等领域，越来越需要政府承担更多的责任，以应对社会问题不断增加的危险。

因此，公共服务领域，需要在政府之外，寻找新的力量。其途径之一便是发展和吸纳各种社会组织参与公共服务提供，以应对日趋增多的社会问题。

那么，如何更好地发挥社会组织的作用，从而改善公共服务的提供的呢？这首先要认清社会组织在公共服务提供中有何优势，然后分析把握如何在公共服务提供中让社会组织更好地参与进来，从而优化公共服务的提供结构。

非分配约束——社会组织的优势特征

美国耶鲁大学的汉斯曼教授认为“非分配约束”（non-distribution constraint）是非营利社会组织区别于营利组织的最重要特征，其包括两层含义：其一，不能进行剩余利润的分配。（非营利组织的宗旨是“不以营利为目的”，但实际上，非营利组织在多数情况下是盈利的。任何组织必须有一定的收入来满足其费用支出，平衡预算）。其二，不得将组织的资产以任何形式转变为私人财产。

汉斯曼指出，非营利社会组织的存在是防止契约失灵。当服务的购买者和消费者不是同一主体时，契约失灵便会发生。汉斯曼从分析营利性组织的局限性入手，指出在提供复杂的个人服务、服务的购买者和消费者分离、存在价格歧视和不完全贷款市场等制度条件下，都会出现契约失灵现象。因为营利性组织往往具有降低承诺服务的数量和质量的激励。而如果这类商品或服务由非营利组织来提供，生产者的欺诈行为就会少很多，因为非营利组织受到了“非分配约束”的规则限制，不能分红。相比较而言，由于非营利组织不能从这些行为中得到好处也就没有足够的激励动力来降低服务的数量和质量，非营利组织则更值得信赖。

因此，非营利社会组织非分配约束的特征使得它在提供一些难以产生利润的公共服务领域具有独特优势。这些领域的公共服务更适合交给非营利的社会组织来提供。

软服务——社会组织公共服务的优势领域

实际上，非营利的社会组织并不是在所有的公共服务领域都具有优势。在很多公共服务领域，交给营利性的企业或者政府比交给非营利的社会组织更具有优势。因此，在一个健全的公共服务体系中，往往根据公共服务的特点来确定交给哪种组织更有效。这需要对公共服务进行分类，以确定某一服务交给哪一种组织更合适。

总体而言，公共服务可以分为硬服务和软服务。所谓硬服务，包括垃圾收集、拖车、街道维修等。这些服务都可以进行明确的成本收益衡量。软服务包括诸如精神卫生服务、孩子照料、老人照料等。软服务将生活质量作为供给绩效的标准。不同的服务项目，政府外包给企业与外包给非营利组织是不同的。一般而言，硬服务更多地外包给企业，而软服务更多地外包给非营利组织。

当服务提供的质量很难由消费者来监督时，社会组织往往是有效的选择。当服务的提供需要较高的技术要求以及监督其服务质量的成本很高时，社会组织更是强有力的提供者候选人。因此，在上述这些特征的服务领域，如果社区有足够的非营利性社会组织，那么社会组织便是最有效的提供者。政府在这些领域也更愿意将服务外包给他们。

服务外包的一些调查数据也显示，社会组织正提供越来越多的软性服务项目。美国的一份对1992年到2002年地方政府服务提供方式的调查发现，社会组织在一些软服务提供中的比例在上升，在老人或儿童照料、公共卫生、精神疾患、图书馆、公园维护、文化与艺术等领域，非营利社会组织从1992到2002年的提供比例在逐步增长。与此相反的是，地方政府在垃圾回收、道路维护、拖车等硬服务领域，外包给营利性企业的比例在这十年没有显著变化。

因此，在一些绩效难以测量的软服务领域社会组织具有比企业等其他组织更明显的优势，在这些服务领域可以让更多的社会组织参与进来。

制度变革路径——将社会组织纳入公共服务体系

改革开放以来中国的社会组织快速发展起来。社会组织在很多公共服务领域承担了过去由政府承担的部分职能，但很多制度依然阻碍着社会组织功能的发挥。因此，有必要通过体制与制度上的变革带来公共服务的提供结构的改变。除了在一些政策法律上扶持社会组织的发展外，需要考虑将社会组织的发展纳入政府整体公共服务体系中，从而构建一个政府主导的，多种社会组织参与的公共服务体系。

这需要将社会组织纳入统一的公共服务提供体系中，其中最重的是将公共服务的一些项目经费向符合服务要求的当地所有事业单位和社会组织开放。在这一架构下，政府在资金拨付上就不应该只拨向公办事业单位，而应同时向社会非营利组织提供资金支持，以使其提供政府所希望的公共服务。由于社会非营利组织的经费不能分配给成员，也不能分红，所以政府向这些机构拨钱并不是公有资金的流失，而是让社会参与公共服务的提供。比如像美国这样的发达国家，非营利组织在很大程度上依赖于政府部门。从1980年至今，美国政府对非营利组织的直接资助一直占到其总收入的30%左右，还有联邦税收的豁免、对私人公司和个人慈善捐款的减税等，以及州政府对非营利组织所得税、财产税、销售税等的减免，这就形成了数目庞大的补贴。

目前我国一些地方政府的改革已经朝着有利于平等购买服务的方向发展。比如，上海普陀区长寿路街道办事处成立了社区民间组织服务中心。该中心协调各种社区非营利社会组织的活动，推动民众对社会组织的认识，支持各类社会组织开展公共服务项目。同时，街道设立政府购买服务的专项资金150万元，从资金上对社区公益性社会组织实行分类扶持，通过项目征集、项目引领、信息咨询服务及购买性、委托性、奖励性等促进机制，加强服务与引导，以支持社区非营利社会组织的发展。在教育领域，一些地方政府也开始尝试向一些民办学校提供部分资金。比如，浙江的杭州和宁波政府都给民办学校一定的资金支持。

不过，目前政府面向社会组织的资金支持，并不是制度化的。政府对社会组织的拨款存在一定的随意性，没有相应的制度法律可以遵循。而2002年由全国人大常委会通过的《政府采购法》，也主要是面向企业的，实际上政府很少按照该法律规定面向社会组织购买服务。而在美国，联邦政府国内援助目录（Catalogue of Federal Domestic Assistance）对非营利组织参与的范围有明确的规定。该目录规定所列的988个单独的联邦目录中有564个允许非营利组织参与。因此，从根本上说，要实现真正的政府向社会组织购买服务，需要在法律上明确社会组织作为承接主体的地位，从过去政府经费“以钱养人”向未来的“以钱养事”转变。让各种事业单位和社会组织在公共服务中参与政府经费的竞争，从而构建一个政府与各种社会组织合作提供公共服务的公平的制度平台。

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