掘金数字时代“新石油” ——数据要素市场发展机遇及挑战

panjl | 2023年11月6日 | 2023年 | 评论已关闭 | 780

“世界最有价值的资源不再是石油，而是数据”（The world’s most valuable resource is no longer oil, but data），几年前，《经济学人》杂志发表了一篇聚焦于数字化时代巨头企业（亚马逊、微软等）的文章，使得“数据是新的石油”这一概念广为流传。

人类从19世纪进入石油时代以来，石油对人类的重要性不仅在于其为人类提供高效的能源，更重要的是它渗透到现代生活的各个领域，从工业与农业生产、再到人们的衣食住行的方方面面都与石油密不可分。《经济学人》提出“数据是新的石油”，也用通俗浅显的语言表明，随着移动互联网技术与大数据技术的普及、人类社会进入数字化时代，就像石油驱动了工业时代那样，数据开始广泛存在于工业、农业、商业以及人们日常生活的方方面面，成为第一生产要素，对经济活动产生了革命性的影响。以数据为核心的数字经济，是如今世界经济发展的核心领域。

“数字经济是从电气化革命以来，改变人类经济活动格局的最为重大的变革。人类经济活动的格局从三大产业变为四大产业……第四产业就是数字经济，是以数据的收集和加工为主要经济活动的新产业。”

数据治理的国际比较

数字经济是当今各国角力的重要领域，不少国家将发展数字经济、促进数据价值释放作为关键任务，世界上的主要国家，如北美洲的美国、加拿大，欧洲的德国、英国、俄罗斯，亚洲的日本、韩国，大洋洲的澳大利亚等都在积极制定和实践数字经济战略。根据中国信息通信研究院发布的《全球数字经济白皮书（2022年）》，目前中、美、欧呈现出全球数字经济发展的三极格局，最具影响力的数据治理模式也主要分为欧洲模式、美国模式和中国模式。

欧洲实行数据保护主义。2016年，欧盟颁布《通用数据保护条例》（General Data Protection Regulation，GDPR），倡导个人数据绝对安全，非个人数据可开放共享。由于对数据要素流动的限制比较强，导致欧盟在数据共享和应用方面处于滞后地位。

美国实行数据自由主义。美国是数字经济第一强国，主要依靠Facebook、Amazon、Google、Apple等多个跨国企业和机构在全球200多个国家和地区布局，掌握了全世界大多数的数据。对于已掌握的数据，美国倾向于将其转移到美国本土，以便于充分掌控世界各地信息并作出相应的决策，所以美国有强烈的动机倡导数据的自由主义。

中国倡导数据发展主义。重视数据要素应用、积极开展数据要素市场化的实践探索，如建立贵阳大数据交易所、北京国际大数据交易所等，但由于数据要素

市场尚未建立，所以中国首先确立数据市场的安全底座，颁布了《个人信息保护法》等法律法规，总体来看中国是在保障数据安全的前提下倡导数据的自由流通，兼顾安全和应用。

中国在数据治理方面颁布法律条文与政策文件

基于经济形态历史更迭的规律，谁掌握时代的第一要素，谁就能引领这个时代。中国要尽快建立数据要素市场，抢占数字经济“弯道超车”的历史机遇。

作为倡导数字经济发展的新兴经济体，中国已经将发展数字经济上升为国家战略，制定了《“十四五”数字经济发展规划》，密集出台了一系列政策文件，并在2023年公布的国家机构改革方案中，明确我国将组建国家数据局。

2019年，《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，首次明确将“数据”列为生产要素，按贡献参与分配。2020年，《中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》进一步将数据要素列为五大生产要素之一，与土地、劳动力、资本、技术等传统要素并列，指出要加快培育数据要素市场，加强数据资源整合和安全保护。2021年的《数据安全法》，明确了数据安全的基本要求、数据处理者的义务、数据出境安全保障措施等，为保护国家数据安全提供了法律依据；《个人信息保护法》则明确了个人信息的范围、处理规则、个人权利等，为保护个人信息安全提供了法律保障。

2022年1月，国务院印发了《“十四五”数字经济发展规划》，从顶层设计上明确了数字经济及其重点领域发展的总体思路、发展目标、重点任务和重大举措，提出到2025年数据要素市场体系初步建立，数据资源体系基本建成，利用数据资源推动研发、生产、流通、服务、消费全价值链协同。围绕“打造数字经济新优势”，做出了培育壮大大数据等新兴数字产业的明确部署，如果能实现这个目标将极大提升我国数字经济的国际竞争力。

同年，在《关于加快建设全国统一大市场的意见》中提出，加快培育数据要素市场，建立健全数据安全、权利保护、跨境传输管理、交易流通、开放共享、安全认证等基础制度和标准规范，深入开展数据资源调查，推动数据资源开发利用。

2022年12月，中共中央、国务院印发《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“数据二十条”），是首部从生产要素高度部署数据要素价值释放的国家级专项政策文件，在数据产权、流通交易、收益分配等方面都提出了关键性指导。

2023年3月10日，十四届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定，根据该方案，我国将组建国家数据局，由国家发展和改革委员会管理，负责协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等。目前，中央网络安全和信息化委员办公室承担的研究拟定数字中国建设方案、协调推动公共服务和社会治理信息化、协调促进智慧城市建设、协调国家重要信息资源开发利用与共享、推动信息资源跨行业跨部门互联互通等职责；以及国家发改委承担的统筹推进数字经济发展、组织实施国家大数据战略、推进数据要素基础制度建设、推进数字基础设施布局建设等职责，都将划入国家数据局。

数据要素市场发展挑战

数字经济的架构包括两个部分，第一部分是技术层，包括数字芯片、操作系统、数据库、云计算、网络等，因为数据具有虚拟性特征，不能独立存在，必须附着在机器设备上面，因此要打造数字经济的生态必须首先建立优质的数字技术底座。第二部分为平台层和应用层，包括TO B、TO C、TO G三类平台领域，其中TO C端平台与我们日常生活息息相关，普通消费者也能切实体会到平台间的数据交流。TO B端在日常生活中看不到，但关系到我国经济生产的关键领域，即工业互联网平台，这一领域很有可能是下阶段我国数字经济或互联网经济发展的核心领域，也是推动我国从制造业大国向制造业强国买进的关键，因为只有通过数字化，制造业才能形成万物互联的工业互联网。目前，全世界工业互联网都在兴起和探索中，国际上尚没有哪个国家获得成功，这也是中国趁势崛起的机会；TO G主要指政务互联平台，包括中央和地方政府的公共部门政务平台。

对于数字经济而言，最关键的要素资源就是数据。我国是数据大国，但还并不是数据强国。在支撑数字经济的三大基石——算法、算力和数据中，算法和算力中国目前还处在“追赶者”的位置，但数据则是我国重要的禀赋优势。根据国家网信办发布的《数字中国发展报告（2021年）》，2017年到2021年，我国数据产量从2.3ZB增长至6.6ZB，在2021年全球占比9.9%，位居世界第二。数据的价值在于流通和利用，建立数据要素市场体系，将成为我国发展数字经济和建设数字中国的强大动力，这也是我国未来几年发展数字经济的重点和难点。一般而言，生产要素市场化有三个关键问题：第一要有明确的产权；第二要有多样化的交易形式；第三是社会的监督和政府管理。

作为数字时代的“新石油”，和土地、资本、技术等其他生产要素相比，数据要素具有以下特点，它在为经济带来新动力的同时也对传统产权、流通、分配、治理等制度提出全新的挑战：

虚拟性：数据是无形的，需要与技术等其他生产要素结合才能发挥生产效率，在不同主体的手中可能产生不同的价值，例如平台用户数据需要通过技术手段访问；专业分析师比普通个体更能挖掘用户数据的商业价值。

规模报酬递增：多元数据具有互补性，数据价值随着其规模增加呈现指数级别的增长。如随着社交网络用户增长，用户行为数据可以用于更精准的广告投放，个性化推荐等业务，进而带来更高的商业价值。

正外部性：数据的使用不仅为数据所有者带来收益，也会为其他利益相关者带来收益。如交通部门将公共交通数据开放共享，不仅可以为公众提供更便捷的出行服务，也可以为城市规划、交通管理等部门提供更好的数据支持。

负外部性：数据的使用会对其他利益相关者产生负面影响。如如果个人因素数据泄露，将会给数据主体带来损失，同时也会为黑客、骗子等不法分子提供可乘之机。

非竞争性：数据能以接近于零的成本复制和重复使用，使用数据的效用并不会因为使用者的增加而下降。如数万名投资者、分析师共同使用Bloomberg等数据库提供的金融市场数据来完成研究与分析工作。

排他性：数据的使用可以进行排他性控制。这意味着虽然数据具有高度的非竞争性，但它并不是一个公共产品。如平台企业、金融机构使用加密技术和访问控制来保护用户数据。

这些特点，决定了数据要素市场在发展的时候，一方面要在确权机制设立上有利于数据的汇聚，以实现规模报酬递增的特点；另一方面由于其具有负外部性的特点，要在发展的同时兼顾效率与安全两方面的考虑。再一方面要确保交易信任的建立。

但数据确权存在很大的难点，主要表现在收集、创建或产生数据的主体和使用数据的主体可能并不一致，且他们通常有着完全不同的利益诉求；不同国家和地区的法律框架和规范都存在差异，甚至缺乏相关的法律保障，在跨国或跨地区数据交流和共享中，数据权利归属问题难以统一；数据的类型和形式非常多样化，从数字、文本、图像、视频到声音，数据确权需要考虑到不同类型数据的特点而在科研和商业活动、社会服务等领域，数据的共享和重复利用已经成为常态，这使得数据的权利归属更加复杂和模糊。

目前关于数据确权主要有三种观点，第一种主张企业享有数据产权：谁采集谁拥有，企业对于其合法采集的数据应当享有独立所有权，以提高企业参与数据经济的激励。第二种主张个人享有数据产权：从隐私保护以及提供信息的激励出发，认为应当由消费者掌握其个人数据产权。第三种则是“模糊”数据产权的方案：认为明细的数据产权界定难以实现且不必要，应当从“数据归谁所有”转向“如何利用数据”的探索。

这三种观点都缺乏一个可靠的理论框架，并且各有其局限性。主张企业用户拥有数据所有权的确权方案没有充分体现多元主体在数据创造过程中做出的贡献，而“模糊”数据产权的方案也很难兼顾数据确权的灵活性与完备性，忽视数据作为生成品的特性，且对于个人数据以外的数据确权问题讨论不充分。现实中数据的产生过程是极其多样的，数据的种类非常丰富，其他类型的数据要素也为数字经济的发展提供重要动力。

而和土地、自然资源这些属于自然禀赋的要素相比，数据还是一种生成品，其生成主要有信息提供者与数据采集者这两个参与方。生成品的确权有两个基本原则：按贡献分配与事前确权。

“数据二十条”，围绕“促进数据合规高效流通使用、赋能实体经济”这一条主线，通过“数据产权制度、流通交易制度、收益分配制度、安全治理制度”四项制度，来促进数据要素价值实现和数字经济发展。

对于数据确权，“数据二十条”探索数据产权案结构分置制度，即将数据产权分为数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权三个方面。推进数据分类分级确权授权机制，加大数据高质量供给：推进公共数据授权使用；加强企业数据供给激励（推动数据产品标准化，发展数据服务等产业）；探索个人数据受托机制（创新技术手段、推动个人信息匿名化处理），充分保护数据来源者合法权益，合理保护数据处理者对依法依规持有的数据进行自主管控的权益。在数据确权中落实“按贡献分配”和“事前确权”的关键性制度安排：基于不同的数据生成场景由数据生成过程的参与者形成数据产权初始合约，参与各方在生成过程开始之前对生成品的产权按照各参与方的贡献进行预先分配。

在分配机制方面，初次分配按贡献分配，按照“谁投入、谁贡献、谁受益”原则保护各参与方投入产出收益，同时，数据要素收益向数据价值和使用价值的创造者合理倾斜。强化基于数据价值创造和价值实现的激励导向，通过分红、提成等多种收益共享方式，平衡兼顾数据内容采集、加工、流通、应用等不同环节相关主体之间的利益分配。

而在二次、三次分配中，积极发挥政府的引导作用，保障公平、关注共同利益和相对弱势群体：公共数据资源开放收益合理分享，允许并鼓励各类企业依法依规依托公共数据提供公益服务；防止和依法依规规制资本在数据领域无序扩张形成市场垄断等问题，探索数据税等措施；统筹使用多渠道资金资源，开展数据知识普及和教育培训，提高社会整体数字素养，着力消除不同区域间、人群间数字鸿沟，增进社会公平、保障民生福祉、促进共同富裕。

数据要素市场发展机遇

“经济正渐渐开始围绕数据形成，很多新玩家可以从中受益，而一些资深玩家则可能会找到令人惊讶的新生机……数据是新产品和新商业模式的基石。”

根据清华大学社会科学学院经济研究所的分析，当前我国所有数据的资本价值大约在20万亿，相当于GDP的30%，而进入数据交易市场的大约是500多亿。这意味着有一个巨大的存量市场并未入市，这相当于中国早期搞改革的时候，整个庞大的土地没有进入市场，或者说股票市场没有建立的时候，庞大的企业股权没有进入市场，后来土地改革和股份制改革，都带来了巨大的发展机遇。而这个市场还在快速增长过程中，有统计显示，人类历史上90%的数据是在过去的十年间产生的，而且占人类数据总量一半的新数据可能就是在过去两年产生的。

如果数据要素市场建立了，这将是一个庞大的市场，蕴含着巨大的机会。在国家层面组建数据管理机构，显示中央要把数据要素市场和数据流通相关制度建立和完善起来的坚定决心，也表明了出从顶层设计角度高度重视数据要素市场，更好发挥数据对数字经济基础性支撑作用的坚定决心。

对国家而言，伴随着数字经济大潮，当前的经济形态已经形成新格局、新要素。其中新格局表现为在工业全球化时代，以美国为首的发达国家主导全球价值链分布，但在数字全球化时代，美、中、欧几乎处于同一起跑线，呈现重新竞争的格局。新要素主要指从工业全球化到数字全球化演变过程中，数据要素逐渐占据主导地位，在支撑数字经济的三大基石——算法、算力和数据中，算法和算力中国目前还处在“追赶者”的位置，但数据则是我国重要的禀赋优势。发挥数据价值，是我国实现弯道超车的历史机遇。

对组织和个人而言，“数据二十条”提出要培育数据要素流通和交易服务生态，重点培育数据商和第三方服务机构两类主体。通过数据商，提供数据产品开发、发布、承销等服务，促进提高数据交易效率。在智能制造、节能降碳等重点领域，大力培育贴近业务需求的行业性、产业化数据商，鼓励多钟所有制数据商共同发展、平等竞争；有序培育第三方专业服务机构，涵盖数据集成、数据经济、合规认证、安全审计、数据公正、数据保险、数据托管、资产评估、争议仲裁、风险评估、人才培训等方面，提升数据流通和交易全流程服务能力。这些都带来了发展的新机遇，孕育着新的发展空间。

参考文献：

1、David P. The world’s most valuable resource is no longer oil, but data[J], The Economist, May,2017.

2、李稻葵. 数字经济前言八讲. 【M】北京. 人民出版社. 2022：序言 .001

3、戎珂. 数据确权和分类分级管理. 数字经济前言八讲. 【M】北京. 人民出版社. 2022：035

4、戎珂. 数据确权和分类分级管理. 数字经济前言八讲. 【M】北京. 人民出版社. 2022：028

5、刘涛雄. 讲座：数据要素极其治理. 2023

6、 (英)维克托·迈尔·舍恩伯格、肯尼思·库克耶.大数据时代：生活、工作与思维的大变革[M]. 盛杨燕、周涛译，译. 杭州: 浙江人民出版社,2013:

7、谢丹夏. 数据要素如何影响经济增长. 数字经济前言八讲. 【M】北京. 人民出版社. 2022： 035

作者：傅饶莉。

本文刊载于《客户世界》文集2023第三辑•体验与文化。