政务热线发展新环境、新动向的思考

panjl | 2023年7月13日 | 2023年, 客世原创 | 评论已关闭 | 809

一、政务热线发展的新环境

今年以来，在中观和微观方面，政务热线发展面临着新的环境，主要涉及需求的变化和能力的困境。

一方面，需求之变。通过对12个省市平台的调研，以及对公开数据和案例的汇总梳理，团队认为，政务热线在需求方面出现了三个变化，主要集中在中观和微观层面。

首先，“降”，疫情防控相关的诉求量出现大幅下降，运营管理压力明显降低。据团队了解，相当比例的政务热线进入到2023年后，疫情防控相关的咨询和投诉量大幅下降。整体来看，服务量下降比例超过30%。而团队去年通过对30个省市平台的实地调研了解到，一些政务热线话务人员每天接话量超过100，甚至有些超过120，还有个别的热线平台超过了140，整体运营管理压力非常之大。但进入到2023年后，整体来看，由于疫情防控相关的诉求量大幅下降，运营管理的压力事实上明显降低。

其次，“升”，热线服务企业助力营商环境优化快速增长。在营商环境优化和放管服中，政务热线的角色、作用以及价值发挥是值得思考的重要问题。通过团队两个月的调研以及对公开的案例数据整理发现，政务热线在服务企业、助力营商环境方面，无论是需求、服务还是探索等都在快速地提升和进步。有理由相信，今年会有多个政务热线在如何服务企业、助力营商环境方面，逐步打造一个完整的体系，而不是一个简单的座席。除了座席之外，知识库、管理机制、督办考核、数据分析、风险预警等，都需要新的构建、新的优化、新的提升。

再次，“重”，数字化建设，尤其是数据分析应用，成为今年的重中之重。在过往疫情的三年时间里，整个政务热线，由于服务量的快速攀升，面临非常大的运营压力，因此，热线将有限的资源大多投入在人力方面去保障接听。从疫情之前和之后的对比来看，在疫情的三年时间里，事实上整个政务热线的数字化建设大多处于停滞的状态。那么，当现在整体运营管理压力明显降低之后，热线要逐步补齐短板，这体现在互联网渠道建设、数据治理分析应用以及智能化建设方面。尤其是数据的分析应用，成为今年我们实地调研的12个省市平台里边，纷纷强调的经营建设的重中之重。

二、另一方面，能力之困。在需求的变化方面，可以看到一“降”、一“升”、一“重”的新变化。那么在能力方面，热线则面临着两个新困境，资源统筹能力和技术应用能力。

其一，资源的统筹能力，资金、人力等资源投入难以保障、“捉襟见肘”。事实上，近两年政务热线在资金和人员等方面的资源都比较紧张，整体来看，2023年在资金人力等资源投入方面，许多政务热线只能做到稳定，但增长很困难，在资金方面来看，若想在运营之外做一些数字化建设和创新性探索，事实上“捉襟见肘”。

其二，技术应用能力，新技术的理解认知、统筹规划、建设应用等能力“短板明显”。在政务热线的建设发展当中，面临的是数字技术不断创新发展变革的新时代，但团队调研的相关访谈和研究报告显示，目前政务热线对于新技术的理解认知、统筹规划、建设应用等方面，短板仍十分明显。比如说，对政务热线的数据治理以及大数据应用的强调虽已持续多年，但真正能去做大数据的热线部门仍较少，能去做一些前沿性、前瞻性大数据分析预测的少之又少，绝大多数热线还是停留在数据的统计描述阶段。此外，在智能化建设方面，热线部门虽反复提起，但根据团队的调研评估来看，热线整体智能化建设应该说才刚刚起步，探索和效果非常有限。整体来看，热线数字化建设的思路并不清楚，路径并不明晰，场景并不明确。

二、政务热线发展的新动向

在政务热线提质增效的要求、有限资源能力和技术应用间的张力背景下，政务热线发展面临一些新动向，进一步回应中微观层面治理对政务热线建设发展提出的新要求。

（一）数据治理的新探索

首先，在理解认知方面，有效分析和应用政务热线的数据，成为当下体现热线治理价值的关键突破口。如果说过去三年热线的核心是保接听、保运转，那么接下来在2023年，在疫情防控进入到一个新的阶段，相关的诉求、需求、服务量不断降低，运营管理的压力不断减小的情况下，如何去有效挖掘、分析、应用政务热线的数据，让政务热线真正能够去赋能和推动管理决策的优化以及治理的创新，成为当下2023年政务热线治理价值的关键突破口。

第二，在基础建设方面，数据的标准、管理、安全以及队伍建设，成为今年多个政务热线建设的重点。在团队两个月的调研交流中发现，许多政务热线管理部门和管理者对于数据治理的现状并不满意，也认识到了政务热线大数据分析不是大屏，政务热线的数据治理不是常态化的简单描述报告。那么要想让整个数据治理得到提升，基础建设非常重要。在团队调研的城市当中，大多数的数据分析大屏都需要优化和改善。多个政务热线部门没有全职的数据分析团队，每个月的任务就是根据之前的模板完成一份月报，而整个报告里大多是一些图表和文字的堆砌。

政务热线的数据价值很大，但是热线数据的数量和质量之间是矛盾的。热线有几十万、几百万甚至上千万的数据量，但是数据的质量有限，导致在数据分析的时候分析不准。而数据治理以精准作为核心要求，数据不准确、质量比较低，就会导致基于数据分析之后的一些研判可能会存在偏差，而这种偏差对于管理决策以及风险应对而言，会带来很大的问题。所以在团队的调研中，多个政务热线部门强调，今年会成为他们的数据年，就是回到数据的基础上扎稳马步，提升基础建设能力，强调数据的标准建设、管理、安全以及队伍建设。

第三，在分析应用方面，传统的统计描述进入瓶颈期，开始探索数据分析的精准、展示的精细和应用的高效。在数据大屏方面，以往多是一些简单初步的数据统计描述和可视化。而在今年的调研当中，多个热线部门特别强调，数据的分析一定要精准，展示要精细，应用要高效。数据量不在于大，关键是对于问题的识别和剖析是否准确，给出的建议及问题的风险预警是否精准，能否有效支撑政府的管理和决策。事实上，大屏不能仅仅作为一个展示人员和服务量的界面，而要根据热线部门以及领导决策管理的需要，进行个性化的设计，做到有层次，有体系，有宏观、有中观、有微观，让大屏不再是一个简单的信息展示，而是数据分析结果的体系化全面呈现，让大屏成为政务热线分析交流和推动问题解决的重要载体和平台。

在数据分析报告方面，过往几年中热线都在写数据分析报告，但事实上大多是周报、月报、季报、年报这种常态化的数据分析报告，遵从“28”原则，报告当中80%的信息是粗糙的一些描述，20%的信息才是对于管理者决策者而言真正有价值的信息。此外，在报告撰写过程中面临非常多的问题，如数据汇总、数据筛选和提取困难，提取后分析效率低，大多都是手工统计，那么数据分析报告完成后很有可能错过了宝贵的时间点。因此，在大屏以及分析报告方面，传统的描述统计和可视化已经进入到了瓶颈期，因此一些有引领性的热线，在充分理解政务热线数据价值，对2023年政务热线数据治理战略部署的基础上，强调政务热线数据治理的基础建设，以及分析应用能力的提升，聚焦在数据分析的精准性、展示的精细性以及应用的高效性。

（二）协同治理的新探索

在两个月的调研中，在协同治理方面，团队看到了热线部门的“三个主动”：主动链接，主动服务，主动协同。

第一，主动链接。与城管、环保、市监、纪检等主动建立稳定的合作机制，为联动协同建立新“通道”。政务热线不仅仅是一个简单的服务渠道，也不只是一个简单的服务平台，它更不是一个简单的电话，其事实上是社会治理、基层治理，以及推动治理现代化过程中的一个重要枢纽。而枢纽要发挥作用一定离不开协同，要拓展链接，链接得越多，并实现有效的信息、数据、业务流动时，热线的枢纽作用自然而然就会发挥。在进入到2023年后，热线部门主动去和一些业务部门建立稳定的合作，构建起稳定有效高效的合作机制，为联动协同建立新的通道。

第二，主动服务。从知识库建设、信息发布、咨询回复、诉求回应、数据分析、风险预警等多个方面，主动为相关部门提供服务。之前政务热线在话务量快速攀升的情形下，服务和运营的压力非常大。进入2023年之后，尤其是聚焦在数据治理方面，作为枢纽的政务热线越来越开放，和其他部门之间建立起有效的合作机制。具体来说，在知识库的建设方面，要和其他部门形成联动协同；在信息发布方面，要形成及时有效的沟通协调机制，确保政务热线在信息发布方面准确及时，在咨询回复方面专业精准，在诉求回应方面有效高效。同时，政务热线也逐步将自身数据当中涉及一些业务部门的数据，经过分析和风险研判，及时向相关部门提供服务。

第三，主动协同。首先，理念转变，强调赋能。在理念上逐步转变，不是被动提供服务，而是主动寻求链接和协同，强调热线是一个赋能性的枢纽部门，能够为其他部门和整个基层治理助力。其次，功能转变，侧重数据。事实上，在过往多年，政务热线的服务更多体现在信息提供、咨询解答和诉求回应方面，但今年许多政务热线开始跟其他热线和业务部门之间形成一个有效的数据共享通道，侧重在数据的共享和数据分析结果的应用方面，侧重在风险预警的及时共享方面。再次，角色转变，强调协同。政务热线的角色也逐步发生转变，不再像原来一样，通过考评排名给其他业务部门施加压力，而更多的是平等的合作，通过角色的转变强调平等高效地协同，通过枢纽作用的发挥去服务其他部门，在整个过程中助力政务热线的提质增效。

三、政务热线发展的新方向：韧性、赋能与协同

在近两个月的调研中，结合以上两个方面的新部署和新动向，有两个地方值得我们进一步去思考。第一，构建韧性热线。第二，数据治理的2.0阶段。

（一）构建韧性热线

首先，数字时代需要韧性治理。无论是宏观、中观还是微观，无论是政府内部还是外部，都在强调在有效高效的基础上，进一步提升治理的适应性和稳定性。要积极适应和回应外部环境的变化，能够有效回应新的诉求、新的问题和新的风险，在这个过程当中，又能通过热线的建设发展去推动治理本身的稳定性。

时代需要韧性治理，而韧性治理需要韧性热线。在疫情中，热线面临很大压力，那么在进到新的阶段之后，需要回过头去反思，如何去建设一条韧性的热线，如何去打造一个韧性的枢纽。具体包括四个方面：其一，管理运营的力度。在关键时候运营管理是否能扛得住？在面临风险时有无应对的能力？在服务量快速攀升的时候能否顶得住？有没有一些灾备体系，确保在话务量服务量快速攀升、面对风险的时候，通过资源的统筹配置和联动协同快速提升服务能力？

其二，数字发展的精度。在过去几年，很多热线都在探索政务热线数据的分析应用，但政务热线数据分析报告，尤其是常态化的报告，已经进入到了一个明显的瓶颈期：月度报告和季度报告没有新意，对于一些问题的研判，精度不够准、程度不够深、风险预警研判的准确性不高。此外，数据分析大屏只是一些统计的可视化描述。那么在数字发展方面，尤其是数据治理方面，如何提升精度是韧性的第二个体现。

其三，协同联动的效度。通过热线这个枢纽链接了政府内部不同层级不同部门建立起联动关系。此外，在调研中发现，有一些热线部门专门还和一些社会组织和企业之间建立了非常好的联动机制，许多热线部门提到，承办单位实现了全覆盖，不仅覆盖政府部门，也覆盖了企业社会的组织，这是“全面”的问题。但需要进一步去思考的是效度问题，也就是说诉求的问题能不能通过这样一个协同联动实现有效的解决，疑难共担的处置情况怎么样？在面对风险、压力和问题的时候，跨部门、跨层级，甚至跨城市之间的这种联动协同是不是真的做到了有效？只有有效高效的协同联动，才能实现结构性的韧性，或实现韧性的结构。

最后，服务群众的温度。热线一方面要运转起来，要实现有效高效地运转，但另一方面，热线应该是一个温度的体现，它可以体现出了治理的温度、社会的温度。

（二）数据治理2.0

当前整个政务热线的建设迫切需要进入到数据治理2.0阶段，现在整个政务热线数据治理的短板非常明显，要意识到以下几个方面：

首先，标准是基础，数据质量差是明显短板，标准化建设要强调热线数据治理的标准化。调研发现，在培训、系统设计建设、工单话务界面、话务人员信息录入等多个环节中，大多都是没有数据标准的。前几年一些政务热线也在推动标准化建设，但调研发现，其实大多数都是一些呼叫行业的标准。这个固然很重要，但是我们需要了解和意识到政务热线和社会或商业的一些呼叫平台是不一样的，政务热线所提供的服务，服务的要求、精度，热线的代表性、角色和功能都有着非常大的差异，而这种差异就要求立足政务热线本身的服务和数据特点进行标准化建设，通过标准化建设来去提升当前政务热线的数据质量。当数据治理进入到2.0阶段，量大不是关键，核心在于准不准确，而准确的关键在于要体系化地提升数据质量，那么标准是重要的保障、支撑和基础。

第二，制度是保障。用体系化的制度和管理来部署数据工作，规范数据行为，拓展数据网络，提升数据能力，释放数据价值。在过去几年时间的调研中发现，一些热线将数据分析外包给技术方或第三方，但效果都不是很好。所以政务热线自己一定要去逐步打造一个又懂业务、又懂数据的团队，要去体系化推动这项工作，要去规范政务热线话务员等工作人员的数据行为，要去拓展整个政务热线和其他部门之间的数据共享流动，要去打造政务热线的“数据朋友圈”，要去提升数据能力、释放数据价值、推进数据风险预警、实现有效精准研判和数据赋能。

而在这一系列的过程中，制度是保障。如果没有一整套的运营管理、培训考核规范，如果没有一整套政务热线和技术企业间的有效合作制度，如果没有政务热线和其他业务部门推动数据共享应用的一套机制，如果没有在风险预警方面的一整套管理应对机制，那么数据治理的价值很难得到有效释放，政务热线的运行、工作人员的数据行为很难得到规范，数据的网络很难进一步拓展，数据能力很难得到提升，因此，数据的价值难以真正释放。

第三，分析是核心，深层次挖掘热线数据价值，高精度分析城市治理问题。有了标准去提升数据质量，有了制度去保障数据治理相关工作等，接下来要做的就是分析。政务热线在当前这个阶段迫切需要思考的问题是：整个政务热线高价值、高密度的数据，或者说是“富矿”，其实没有挖掘出来。

在过往两三年或四五年间，热线做的很多工作都是对系统报表的可视化呈现。而在整个政务热线数据中，文本框里边话务人员所填写的咨询诉求问题的描述性文本数据，是政务热线数据的“富矿”，也是大数据分析的关键。分析的难度和挑战很大，但这并不意味着我们要去回避它，恰恰需要在战略上充分理解它的重要性，在策略上进行有效的部署，要和技术团队之间形成有效的合作。要在团队内部逐步打造一个能和智库、技术企业，又能和热线以及其他业务部门之间形成有效沟通联动，共同去推进专报和风险预警工作的一个数据分析团队。

第四，应用是关键，用“who-what-how”来牵引应用的平台和形式。热线部门需要反思以下问题：热线的大屏有人看吗？常态化的月报和周报能看到新意吗？是否了解谁在看、谁需要看大屏？是否知道哪些管理者、决策者、哪些业务部门需要热线数据？因此，热线要用“who-what-how”来去牵引应用平台和形式。

首先，“who”，要明确数据一定是要用来服务的，如果数据分析结果没人用，没有形成服务，没有体现其服务的能力和应用的成效，数据就没有价值。那么从这个角度来看，热线部门要明确到底在向谁提供数据服务，到底是在向哪个部门管理者和决策者提供服务，如市府领导、区领导、业务部门等。

第二，“what”，要明确他们需要什么。团队调研发现，大多数数据大屏总是展示相同的东西，如话务量增长了多少、有多少个座席。但需要思考的是，是否每个管理者、决策者都想看同样的这些内容？这些内容对于他的管理角色是否有价值？市一级的管理者、决策者，区一级的业务部门以及其他热线部门和业务部门来的时候，他们看的内容应当是一样的吗？所以第二个问题就是“what”，到底要展示什么。

第三，“how”。那么，要进一步思考以怎样的形式去提供数字服务。对于很多风险预警而言，文字性的报告比较慢，而且很多时候文字的描述也不够准确，所以在面对不同的管理者、决策者，不同的业务部门时，要针对他的需求，提供针对性的数据服务，通过有效、便捷、高效的形式提供数字服务。

（三）打造协同治理的枢纽与平台

在今年一二月份的调研中，团队对于实地调研走访的12个省市热线平台都问了这样一个问题：在未来的一两年或两三年的建设发展当中，热线对于基层治理或推动整个社会治理当中，到底扮演着什么角色？

经过我们很多的调研访谈之后，逐渐形成一个关键词，就是枢纽。把枢纽和原来所强调的平台结合在一起，团队提出：要打造协同治理的枢纽和平台。

第一，治理枢纽，强调链接性与流动性。在讲枢纽的时候，我们在讲两个方面，第一是链接性，第二是流动性。其一，链接性。要成为枢纽，必须要去链接，热线一定要去主动链接其他部门，要链接政府内部横纵之间的不同部门，链接政府外部的企业和社会组织，这样的话就从结构上让整个政务热线成为治理的枢纽。其二，流动性。只有一个结构性的枢纽是不行的，要有相关的资源要素流动，这样枢纽的价值才能释放。当热线成为枢纽的时候，就需要在信息流动、数据流动和业务流动方面形成有力的支撑。只有当链接性和流动性都实现的时候，热线才会成为治理的枢纽。

第二，治理平台，侧重支撑性与合作性。当前，需要去强调热线是一个治理平台。当强调热线是服务平台时，强调是热线自己；而当强调热线是一个治理平台时，强调的是政府、企业、社会不同层级不同部门在其中有效、高效的合作问题。所以要去侧重支撑性和合作性。
其一，支撑性。热线要成为有效的治理平台，就需要为跨层级、跨部门、跨主体的管理决策以及协同联动等行为提供平台和保障。平台和保障包括渠道建设、系统建设、数据治理和制度建设。因此需要自问的是，到今天热线互联网渠道建设得怎样？热线系统间能否去支撑后续的一些联动协同？热线数据分析应用能力和共享能力怎么样？在协同治理方面，制度建设怎么样？这都是支撑性要考虑的问题。其二，合作性。要打破原有政务热线很多理解上的偏差，热线面向其他的政府部门，不是单一的监督角色，更重要的是要转向服务角色，要为部门工作开展提供服务，要为部门主体间的协同提供服务，体现政务热线的服务能力和服务价值。近年来，政务热线的服务对象出现了很大的变化。除了服务群众之外，政务热线要服务企业助力营商环境优化，也要服务政府部门的管理和决策，助力治理能力的提升，去推动应急管理和风险应对能力的提升，去打造协同治理的枢纽和平台。只有这样才能实现有效、高效、精准、有温度的热线，成为治理的枢纽，助力治理的改革创新。

作者：郑跃平,中山大学政治与公共事务管理学院。

本文刊载于《客户世界》文集2023第二辑•战略与创新。