紧急呼叫运营体系探讨

　　110（报警服务台）、119（火警报警台）、122（交通事故报警台）、120（医疗救助电话）等紧急呼叫号码是广大消费者非常熟悉的，每个电话用户都有权免费拨打紧急电话以寻求帮助。紧急呼叫系统向群众提供24小时的紧急救助服务，整个系统的运行由电信运营商和公安、消防、医院等紧急服务机构共同协作完成。为了提高我国紧急呼叫服务的水平，我们将国外通用的紧急呼叫运营体系与国内情况进行对比分析，并提出改进建议。

国外紧急呼叫运营体系

（一）紧急呼叫业务参与者

　　国外通用的紧急呼叫运营体系和我们国家的紧急呼叫运营体系存在着很大的不同。紧急呼叫业务通常涉及三个参与者：

1.为用户提供电信服务的运营商：所有电信运营商都有义务向其用户提供免费的紧急呼叫业务。固定或移动紧急呼叫通过主叫运营商的网络接续到PSAP（公共业务应答点）。

2.PSAP（或称紧急呼叫中心或紧急呼叫人）：在PSAP有人工的应答服务。PSAP有路由和过滤功能（过滤非紧急呼叫），PSAP的接线员将呼叫转接到适当的紧急机构。PSAP可以是运营商（如英国、瑞典），也可以是独立的机构（如葡萄牙的警察局，法国、芬兰的消防局）。PSAP的运营者由管制部门确定，它必须满足管制部门对PSAP的资格要求。

3.紧急机构（ESO或EA）：紧急机构负责派出合适的资源以处理紧急情况，主要是警察、消防、救护和海岸警卫。

　　国外紧急呼叫市场的三个参与者有各自的责任和义务，权责比较明确。从呼叫的连接来看，三个参与者将呼叫分为两段来实现。

　　从用户到呼叫中心的传输成本由主叫用户所在的运营商A承担，其中分两段：运营商A网内的传输（用户到POI）由运营商A完成；从POI到呼叫中心的传输由运营商B完成，运营商A为此支付接入费用（如英国）。

　　呼叫中心的处理成本：由所有使用紧急呼叫业务的用户承担，方式主要有两种：一是主叫用户所在的运营商A向呼叫中心的运营者支付呼叫处理费，二是通过政府资金补偿呼叫中心的成本。

　　从呼叫中心到紧急机构的传输：由选定的承载运营商负责，有适当的补偿。

（二）紧急呼叫业务的补偿机制

　　紧急呼叫业务的补偿资金主要用来补偿PSAP和用户信息数据库的成本，主要有以下两种方式：

　　——政府通过多种形式获得一定的资金，将其用于紧急特服业务的建设和运营。这种模式的典型代表是美国。资金来源有多种方式，既可以由所有用户交纳一定的额外费用，也可以要求电信运营商缴纳适当的金额。

　　——PSAP经营方通过向互联接入方收取额外的紧急呼叫加价来补偿相关成本。这种方式通常适用于PSAP由主导固定企业运营的情况，典型代表是英国。在英国，其他运营商的紧急呼叫通过互联接入PSAP所在的运营商，主叫方运营商在支付标准的互联接入费的同时，还要支付一个紧急呼叫加价。英国的价格结构如下。

（1）紧急呼叫费：

　　——接入紧急业务，对应从POI到紧急呼叫中心所利用的网络资源，以分钟为单位计费。从费用的历史变化可以看出，接入费呈逐年下降的趋势。

　　——呼叫处理费，对应呼叫中心的应答、处理费用，以呼叫次数为单位计费。从费用的历史变化可以看出，紧急呼叫处理费逐年提高。

（2）培训费：新运营商开通紧急呼叫前要支付一个一次性的培训费，用来培训PSAP，其收费以每个接续中心为单位。

（3）加强位置功能收费：移动运营商要交纳额外的费用来补偿PSAP分析处理移动用户位置信息的成本，计费单位为呼叫次数。

　　总的来说，政府补贴的方式在理论上更合理，因为紧急呼叫本身就是公共事业，应该由政府的公共资金来补偿。互联中增加紧急呼叫加价的方式在设计上存在一定的缺陷和不公平，使得没有终端用户的电信运营商（如长途经营商）逃避了义务，因为只有终端用户才可能发起一个紧急呼叫，从而产生有关的支付行为。

（三）用户信息数据库的建设和管理

　　定位所需的用户信息数据库对于紧急救助的顺利开展至关重要，国外关于用户信息数据库的建设和运营主要有两种方式，用户信息数据库既可以由独立的机构负责运营（如澳大利亚），也可以由经营PSAP的主导运营商来运营（如英国的BT）。

　　其经费来源有两种：一是政府拨款，若用户信息数据库由独立机构经营通常采用政府拨款的方式；另一种则是通过互联中的信息加价来补偿，通常适用于PSAP和用户信息由同一个运营商负责的情况。

　　目前国外固定紧急呼叫的CLI等位置信息是免费提供给紧急机构的，但是一种新的理念正在某些国家酝酿，那就是：这些用户和位置信息应该与费用有关联，公共事业部门应该为此支付费用，如瑞典的紧急服务部门要支付信息月租费以获得相关的CLI和用户信息。

　　站在行业管理的角度看，由独立的机构运营比较理想。一方面对于所有的运营商比较公平，易于获得所有运营商的用户信息；另一方面，统一管理便于将用户信息用于紧急特服、查号、黄页等所有相关业务，一库多用。

（四）国外最新发展动态

　　虽然国外的运营体系已经相对完善，但是为了满足新的需求，全球正在进行新一轮的紧急呼叫系统改造。其起因是负责紧急呼叫服务的部门（呼叫应答中心或紧急机构）无法获得移动电话用户的位置信息，以致出现了大量的无法救助或救助失败的情况。对移动用户位置信息的高度关注使得紧急呼叫不再只是主导固定运营商的责任，为了使紧急呼叫系统能够在技术上支持移动位置信息的获取和分析，须投入大量的技术开发和系统更新的资金，大量的投入迫使管制者重新审视现有的紧急业务的运营和管理模式。因此全球都在关注和研究最佳的紧急呼叫运营模式。

　　我国紧急呼叫运营体系存在的问题

　　紧急呼叫是关系到国家和人民生命财产安全的大事，为了提高应急反应速度、更好地服务于广大群众，我国政府和所有相关企事业单位一直在努力改善紧急呼叫服务。但是在实际的紧急呼叫接续中，仍然存在不少的问题。

　　首先，在大部分省市，火警、匪警、医疗急救、交通事故报警等紧急呼叫有自己的特服号码，存在多个号码并存、多头管理、各自为政的状况，既给使用者带来极大不便，也浪费了电话号码资源。

　　第二，紧急呼叫的接续没有适当的补偿机制，由本地主导运营商无偿负责，影响了运营商的积极性。而且随着电信企业的上市重组，这种无偿的业务提供不是长久之计。

　　第三，对报警用户进行定位所需的用户信息缺乏集中统一管理。为了救助，须对报警用户进行定位，对用固定电话报警的用户目前是利用主叫号码和用户信息进行定位的，但是随着市场竞争的加剧、运营商数量的增加，负责接续的本地主导运营商很难获得其他运营商的用户信息，紧急呼叫机构也无法获得相关的定位信息，这是紧急救助失败的一个主要原因。另外，由于移动用户的位置不固定，因此目前对利用移动电话报警的用户很难进行定位。

　　第四，公安局和医疗救助等紧急服务机构的管理也要进一步规范。有些地区紧急服务机构有集中的调度中心，由调度中心负责组织最近的救助机构出警；有些地区依靠电信运营商根据报警用户的定位信息将呼叫接续到较近的紧急服务机构；有些地区甚至没有选择，由指定的紧急服务机构负责救助。一些不合理的管理运作模式很容易引发救助延误或失败。

　　另外，由于历史原因，110、119等紧急特服台都是连在固定电话网上，其他网络基本没有与这些特服台直连。为了保证所有运营商的用户都能使用紧急特服业务，信息产业部规定本地主导企业有提供特服接续的义务。但是通过互联互通由两家或多家运营商共同完成一次紧急呼叫，很可能由于互联或接续不畅影响紧急救助，而且对于接续失败很难划分双方的责任，由此曾引发过不少的法律纠纷。

　　通过对比国内外的紧急呼叫运营体系，我们发现，我国的紧急呼叫业务在运营体系和网络结构上，与世界通行的模式有很大的不同，主要体现在：

　　——我国没有中间的独立的业务应答点（PSAP），呼叫直接送到相应的紧急机构（公安局或消防局）。电信运营商承担了呼叫路由任务（PSAP的功能之一）。

　　——没有统一的紧急呼叫号码。每个紧急机构对应一个不同的号码，通过号码进行选路并送到相应的紧急机构。

　　——紧急机构的资源分配由电信运营商代劳，运营商通过主叫号码判断用户位置，为这个呼叫选择一个就近的紧急机构。

　　目前，电信运营商在紧急呼叫中具有多种职能，首先作为普通的电信运营商向用户提供免费的紧急呼叫业务；其次，电信运营商具有部分PSAP的功能；第三，电信运营商部分地参与了紧急机构的资源分配。正是因为一家企业同时参与了以上三个环节，加上我国对紧急业务的管理体制不完善，对各环节没有明确的划分和责任界定，才导致了责任不清、抱怨不断。

　　对我国紧急呼叫运营体系的管理建议

　　在现有紧急呼叫管理模式下，很难彻底解决紧急呼叫中的纠纷和问题，只有彻底改变紧急呼叫的管理模式才是最终的解决办法。其中最主要的是：

　　——统一紧急呼叫号码，建立统一的紧急呼叫应答点。紧急呼叫应答点的运营者既可以是电信运营商也可以是其他中立机构，在建设上既可以以省为单位，也可以以市、区、县为单位，关键是要有一套合理的资格审查和管理制度。这样做一方面能避免用户的困惑和混淆，另一方面便于紧急呼叫的组织和接续。

　　——建立紧急呼叫的补偿机制，对相关部门进行合理的成本补偿，包括紧急呼叫传输成本的补偿、紧急呼叫应答点建设和运营成本的补偿以及用户信息数据库建设和管理成本的补偿。

　　——对于通过网间互联实现的紧急呼叫，管制部门要明确互联双方的责任和义务，确保紧急呼叫接续的畅通。

      ——在公安、消防、卫生等相关行业建设紧急服务的协调调度制度和网络，合理利用行业内的所有可用资源，提高响应速度。

　　这种调整的涉及面非常宽，需要多方的配合，是一个系统工程。紧急服务业务对移动定位信息的需求引发了对紧急呼叫系统的更新工作，这是彻底改变我国紧急呼叫管理模式最适宜的时机。总之，借全球紧急呼叫系统改造的机会，调动政府、电信企业、公共事业部门等多方面的积极性，通过制订并出台科学合理的管理办法和制度，我国的紧急呼叫服务水平必将逐步提高

人民邮电报