大数据产业政策体系构建及发展态势

||2015-08-29

大数据产业已成为新的经济增长点和各国竞相布局的产业。中国大数据产业的政策体系日益完善、发展平台不断拓展和发展空间巨大，但同时也面临着信息壁垒突出、数据安全管理薄弱、产业生态体系不完善等问题。文章认为，中国大数据产业发展的关键点在于：完善大数据产业发展战略规划并优化产业布局，依托大众创新创业政策优化大数据产业发展环境，加强大数据共享平台与安全保障体系建设，完善大数据产业发展生态体系。

大数据产业是指建立在互联网、物联网等渠道广泛、大量数据资源收集基础上的数据存储、价值提炼、智能处理和分发的信息服务业，它是计算、移动互联网和物联网等新一代信息技术创新和应用普及的产物。大数据产业已成为经济增长新的制高点，呈现良好高速发展态势和巨大的发展空间，深刻改变着宏观经济发展环境，增强了产业发展的融合性、创新性和联动性。面对大数据产业的重要战略地位和世界各国的激烈竞争，客观、全面审视产业发展态势，优化产业发展政策和构建良好的产业生态体系，是中国大数据产业健康可持续发展的必然选择。

一、中国大数据产业呈现良好发展态势

大数据产业作为一种新型业态，其重要的战略地位和巨大的发展空间获得了世界各国政府的高度关注和大力支持，产业政策不断优化、市场规模日益扩大、产业增长持续稳定，开始步入快速发展轨道。比较于欧美等发达国家，中国大数据产业发展虽然还处于探索起步阶段，但在对大数据的社会认知、政策环境优化、市场规模扩大、产业支撑能力强化等方面也取得积极进展，为大数据产业的可持续发展创造了良好条件。

（一）大数据产业发展政策日益完善

大数据产业发展是云计算技术、物联网、移动互联网迅速发展和广泛普及的结果。美国、日本、法国、韩国、澳大利亚等国家相继启动了推动大数据产业发展的政策改革，并把大数据产业发展纳入国家发展战略，通过有力的资金和政策支持加强大数据研究，优化其发展环境，抢占大数据产业发展的制高点，使其成为推动国民经济社会发展的新手段。鉴于发达国家对大数据产业的强力推动，大数据在经济、国家安全、社会、科研等方面的巨大价值和适应经济社会发展的要求，中国各级政府和社会各界也纷纷制定相关政策推动大数据产业深入发展。

2011年国家工业和信息化部发布的《通信业“十二五”发展规划》是中国较早推动云计划和大数据技术发展的政策，该规划把云计算定位为构建国家级信息基础设施、实现融合创新的关键技术和重点发展方向。目前来看，虽然中国还没有直接涉及大数据产业立法的项目，但国务院、发改委、工信部、科技部和国家统计局等部委已经纷纷通过专项支持、项目支持、研发合作等方式稳步推进大数据发展。

为推动中国数据中心合理布局和健康发展，工业和信息化部、发展改革委、国土资源部、电监会、能源局等五部委于2013年1月联合发布了《关于数据中心建设布局的指导意见》。

2013年8月，国务院先后印发了《关于“宽带中国”战略及实施方案的通知》和《国务院关于促进信息消费扩大内需的若干意见》，通过实施“宽带中国”战略和扩大“信息费”的方式，推动数据中心和数据中心市场发展。继而，为拓宽数据收集普及云计算服务和大数据运用，在2014年“宽带中国”专项行动云计算列为战略性新兴产业发展重域。

地方政府层面，在国家政策的下，广东、上海、重庆、贵州等地府和北京中关村、天津滨海新区等制定和出台了大数据相关计划或规要。走在较前列的广东省于2012年1月就宣布在全国率先启动大数据并起草《广东省实施大数据战略工案》提交省政府批准。随之，2014月20日，中关村出台了《加快培育据产业集群推动产业转型升级的意和：中关村数海大数据交易平台规（征集意见稿）。

2014年，贵州省出台了《关于加快大数据产业发展应用若干政策的意见》《贵州省大数据产业发展应用规划纲要（2014-2020年）》和《贵州省信息基础设施条例》，明确贵州大数据产业发展目标、任务和配套政策。上述政策的出台和实施，表明大数据产业在中国已经得到自上而下的高度关注，逐渐完善的政策体系为大数据产业的发展创造了良好条件。

（二）大数据产业发展平台逐渐建立

随着国家和地方政府大数据产业发展政策的制定和实施，大数据产业发展的相关平台逐步建立。早在2008年，山东青岛就开始建立秦皇岛大数据产业基地。贵州的大数据平台建设成效较为显著，截至2015年4月底，贵州在贵阳成立了中国首个大数据战略重点实验室、首个快上集聚的大数据公共平台和首个大数据交易所——贵阳大数据交易所。同时，贵阳还建立了中国三大移动运营商（中国移动、中国电信、中国联通）的南方数据中心，是中国首个全域公共免费WIFI城市和首个政府数据开放示范城市，并与贵安共同创建国家级大数据产业发展集聚区。

2012年12月，宽带资本、用友软件、云基地、百度在线、阿里巴巴等企业共同成立了中关村大数据产业联盟。2015年4月，江苏省经信委和盐城市人民政府共建大数据产业园，拟打造江苏省首个大数据产业园。截至2014年底，全国在建的各种大数据园区已经突破1QO家。为推动大数据研究，学术界相继成立了大数据专家委员会、中国通信学会大数据专家委员会等机构，并举办了大数据共享与开发、大数据技术创新、大数据开发运用、大数据产业发展等主题的系列学术研讨会。

（三）市场空间巨大且持续扩大

大数据产业主要涉及数据的收集、存储、分析、运用等环节，其在金融、电子商务、电信、互联网、医疗、公共事业、农业、军事、媒体、“智慧城市”等领域中发’挥着越来越重要的作用，而且继续向其他领域扩展。虽然中国大数据产业发展还处于起步阶段，但在旺盛的市场需求驱动和相关政策的支持下，大数据产业发展彰显出了巨大的市场空间和稳定持续增长的态势。如金融行业应用大数据技术处理业务，提高工作效率和降低审计风险；交通部门利用大数据技术检测交通流量变化，优化公共交通资源配置效；制造行业应用大数据技术来优化生产流程；电力系统应用大数据技术提高安全监管水平以增强事故预警准确性。

根据计世资讯（CCWResearch）研究数据显示，2012年中国大数据市场规模已经达到4.5亿元，预计2016年中国大数据市场规模将达到93.9亿元。而且随着中国企业级用户数据拥有量及其对大数据应用需求的持续增加，这必将进一步扩大大数据产业的发展空间，促进其稳定增长。

二、中国大数据产业发展的困境考察

大数据产业发展具有极强的技术和信息依赖性，正是这种特点决定了大数据产业的发展速度远远超越了其他产业。由于中国大数据产业发展起步的滞后性和与之相关的基础条件不够成熟，面对全球大数据产业的爆炸性发展和大数据产业发展的强烈态势，大数据产业在快速发展的同时，其面临的困难也逐渐显现。

（一）信息壁垒降低了大数据产业资源配置效率

海量的数据和数据应用是大数据产业发展的重要依托，即大数据产业发展必须实现数据信息自由流动和共享。因为没有足够丰富的数据并实现整舍，数据价值就会被极大降低，数据不开放和共享，数据整合也就不能实现，这不仅仅是公民知情权的满足问题，更是大数据时代最重要的生产资料、生活资料自由流动、全面应用的问题－－资源优化配置问题，是推动知识经济、网络经济发展和产业结构转型升级新力量的培育问题。

在现实中，这一问题并没有引起政府、企业和相关部门的足够重视，或者说虽然有所重视但在实践中并没有解决好。这主要是缘于各级政府部门没有形成与大数据产业发展相适应的全局思维和基于利益博弈而实行封闭性政策，认为自己拥有对已掌握的数据信息的控制权和使用权，并视之为抢占大数据产业发展先机的优势条件，一旦实现数据共享，自己已有的大数据产业优势便会受到削弱。另一个问题是，政府部门作为社会信息资源的主要控制者，在利益博弈下，其信息资源又分别被不同的部门或区域控制，而且由于不同部门的数据标准各异，那么信息资源被封闭，不能实现释放和共享也就成为不可避免的事实。

（二）数据安全管理薄弱扩大大数据产业发展风险

数据安全和隐私保护是数据产业发展的世界性风险问题，这主要体现在三个方面。

其一，数据的海量存储增加了数据安全防护的难度，可能会造成大量数据损坏或者丢失，而且信息技术的发展深刻改变了网络入侵的方式，使其变得更加隐蔽和多样化，造成难以想象的后果。

其二，安全意识薄弱带来的数据风险。大数据时代数据的多元性和复杂性要求必须形成更强的安全意识，但现实中不管是个人还是企业的安全意识和安全理念还没有完全从传统的非信息时代转变过来，注重数据收集但数据安全防护意识和能力不强——既有安全意识问题又有安全技能问题。在大数据日益影响企业决策方式、产业发展生态等的当今时代，企业之间的竞争逐渐演变成为以大数据为核心的信息资源的竞争，通过黑客攻击或者其他方式来窃取仝业或个人的保密数据以增强市场竞争力可能会成为部分企业参与竞争的“新型手段”，企业和个人数据安全的潜在风险被推置到更高的高度。

其三，特殊性的网络安全攻击带来的数据风险。大数据产业发展问题不仅仅是经济问题，而且也是政治问题，特别是随着大数据在金融、政府、公共事业等领域的广泛运用，数据泄露带来的损失远远超出了经济的范畴，更是带有政治的意味。

大数据时代，以数据为重要特征的网络信息攻击在西方国家对中国的意识形态渗透战略中发挥中越来越重要的“作用”，信息安全或网络空间安全不再是局域性或者行业性问题，而是新型的国家安全问题。我们面临的问题是，中国保护大数据安全的能力还十分有限，大数据安全法律法规的缺失、网络信息管理体制的缺陷、网络信息技术的不足等严重地削弱了中国大数据安全的保护能力。

（三）产业生态体系短板阻碍大数据产业链和产业集群形成

产业健康可持续发展的一个重要特征就是形成完善的产业链条和多层次的生态体系。当前，欧美国家的大数据产业在这方面已经取得了显著成效，相比之下，中国的大数据产业链确实不完整，甚至在一定程度上说还不能称之为形成了产业链。虽然大数据产业已经涵盖了政治、经济、军事、文化等多个领域，航空、航天、金融、电信、海洋、电力、教育、制造业、农业、零售业都有所涉及，而且已有不少成功的运用案例，但从产业发展角度而言，中国的大数据产业发展至今仍处于起步阶段，主要体现为：各领域的大数据企业分散现象普遍；企业参与的积极性和主动性不强；产业发展、产业政策、产业平台、产业创新、产业环境等发展不协调；大数据企业之间分工不明确、交流合作不足、协同力度不够；大数据行业协会、产业联盟发展滞后。

三、中国大数据产业发展政策体系构建与优化

（一）完善大数据产业发展战略规划，优化大数据产业布局

战略规划对于大数据产业发展具有指导性、引领性和扶持性等功能，欧美等发达国家大数据产业发展之所以能侈领先于世界水平，除了其市场发展成熟、信息技术创新能力高等因素外，把大数据产业发展纳入国家发展战略规划并配以完善的政策支持也是极为重要的因素。当前，国务院、相关部委和地方政府出台的与大数据产业发展相关的政策或者意见，主要体现的是局部性行为，其政策也只具有局部性的执行力和约束力，其中的作用比较于国家发展战略具有根本性区别。

以往的经济发展实践表明，在新兴产业发展的初期和上升期，由于强大政策红利和巨大发展空间的驱动，会形成诸多企业对产业发展的高度聚集，如果缺乏科学的理论指导和政策引导，势必会使产业发展走向盲目发展、重复建设、同构竞争等困局，大数据产业必须总结经验力避此类问题的发生。为此，中国应尽快把大数据产业发展提升到国家发展的战略高度，整体部署大数据产业的发展格局，明确产业发展的方向和重点，制定大数据产业长期、中期、短期发展目标，增强不同地区之间大数据产业发展的协调性和互动性。

完善大数据产业发展的金融投融资政策、税收政策、知识产权政策、利益分配政策等，为大数据产业发展创造良好的发展环境。结合国家大数据产业发展整体规划、产业发展规律和地方资源禀赋优势、产业发展环境等，加强对各地区大数据产业发展的指导，推进大数据产业园区、产业基地的科学布局落点。

（二）依托大众创新创业政策优化大数据产业发展环境

大数据产业发展面临的产业链、产业生态体系不完善，数据安全管理不强等问题实则是创新能力不足和产业主体发展不充分等的体现。解决这个问题，提高创新能力以先进信息技术增强数据安全防控能力，培育和扶持大数据或与之相关企业发展，引导其积极参与大数据产业分工，是一个重要的方向和科学的选择。大众创新创业作为中国创新驱动战略、创建创新生态体系的重要战略部署，有利于增强创新驱动活力、拓宽刨新渠道、优化创新环境、推动创新大众化、促进中小企业发展、优化产业结构等，这无疑是解决大数据产业发展的创新技术受限和企业竞争不充分等问题的有效方式，鉴于此，应该充分利用和发挥好大众创新创业政策，优化大数据产业发展环境。

其中要注意三个关键点：

其一，大众创新创业要注重坚持市场导向。大众创新创业属于经济行为，必然要在发挥市场作用的基础上，加以政府的引导、支持来推动社会的创新与创业。对于大数据产业而言，在大众创新创业政策实施过程中，只有坚持市场导向，才能更好地引导企业和个人在数据安全管理、数据存储与管理、数据应用以及相关方面创业，推动相关技术研发与应用，促进相关领域和环节企业的发展。

其二，大众创新创业政策要有足够的包容性和共享性。大众创新创业政策应该有更高的视角和更宽的维度，局限于某个行业、区域、部门的政策必定会阻碍创新资源和人才队伍的科学流动，进而削弱创新创业发展的活力。大数据产业和其他产业发展所需要的创新资源和人力资源不是某个区域、更不是某个部门所能解决和满足的，只有实现了更大范围的创新资源和人才资源的自由流动、共享，才能最大限度满足产业市场发展的需求，大数据产业发展才具有强大的生产要素支撑。

其三，大众创新创业政策要形成完善的集成体系。大数据产业发展正处于起步阶段，完善的政策体系的构建和功能的释放具有极其重要的作用。而且这种政策应该是多元、多向度和立体化的，这样才能产生更强的聚集效能，局限于资金或技术研发等低维度政策的作用十分有限，对于大数据产业发展而言，资金支持、技术创新、知识产权、利益分配、创业成本、创新指导等都是不可或缺的。

（三）加强大数据共享平台与安全保障体系建设

数据共享和数据安全是大数据产业发展极其重要但现实中又没有做好的两个环节。不能实现数据共享就无法实现数据整合和数据增值，没有数据安全，数据产业发展必定风险重重而发展受阻。在大数据产业发展过程中，构建数据共享平台实现数据共字和保障数据安全是必须做好的两个方面。

数据共享方面，要尽快制定和出台《公共信息资源开放共享管理办法》，以法律形式规定公共信息资源开放共享的内容、程序、标准和相关事项，并在此基础上建立公共信息资源共享网站，形成信息资源社会化共享服务体系。制定公共信息资源定期上报与交换机制。对于地理信息、教育、交通和医疗等重要公共信息，在保证数据安全的前提下，应实行定期上报与交换机制，保证各领域所更新的信息及时为相关部门或者企业掌握。

数据安全方面。完善国家数据安全及个人隐私保护法律法规。明确偷窃、泄露保密信息和个人隐私侵犯行为的责任、惩罚措施及监管机制，增强信息安全保障能力。制定大数据技术标准和运营标准，加强网络信息基础设施建设，提高网络抗攻击网关、防火墙技术、入侵检测技术、加密技术、网络溯源技术、网络安全融合技术、跨部门多层次协作保障技术水平，以及数据的收集、存储、传输、分析和处理等水平，降低大数据安全风险。建立大数据安全应急机制，国家和各地方政府要设立大数据安全组织机构和职权分工，建立数据信息监测、预警、防范、引导、危机处理为一体的大数据安全管理机制，增强大数据安全防控能力和最大限度降低由此带来的损失。

（四）实施融合发展战略，构建大数据产业发展生态体系

这里的融合发展战略既包括发展内容的融合，又包括发展主体之间的融合，即既包括大数据产业与其他产业发展的产业融合，又包括大数据企业与政府、社会组织等的融合。从产业发展融合来看，大数据产业是一种技术密集、知识密集的高技术产业，大数据在各个行业的应用决定了它与其他产业的发展具有很强的关联性。

而且从产业生态体系来看，大数据要形成完善的产业链和产业生态体系，大数据产业的收集、存储、分析、运用等各个环节都要能够实现紧密配合和高效衔接，需要有众多产业的支撑。基于这样的前提，构建大数据产业与其他产业发展的联动杌制，组建全国性、区域性的大数据产业联盟，加强大数据产业链中收集、存储、分析、运用等各个环节企业的交流合作，就显得尤为重要和迫切。

大数据产业发展需要同时发挥好政府、企业和社会中介等多方面的力量，各方面优势的聚集才能形成产业发展的强大推动力。政府和企业并不是完全的领导与被领导、管理与被管理的关系，两者体现的是政府和市场的关系。就此而言，企业在大数据产业发展过程中应该是处于主体的地位，政府应该在确保产业发展正确方向的前提下，根据企业的发展方向、发展需求为之提供所需要的政策和服务。

在大数据产业发展过程中，社会中介组织的力量是不可或缺的，而在现实中其又往往被忽视且发展缓慢。未来发展阶段，政府部门应该加强对大数据行业协会、科研机构、产业联盟等组织的培育和扶持，充分发挥它们在大数据产业发展中的理论研究、技术研发、社会调研、智囊库等方面的作用，使之成为大数据产业发展的另一重要推动力量。

作者单位为南宁高新技术产业开发区管理委员会