重组影子中的电信监管

||2005-04-11

　　FCC的困惑

　　如果没有2005年年初以来的一系列电信收购事件，电信管制很难成为热点话题。

　　2005年1月30日，从AT&T拆分出来的西南贝尔(SBC)以160亿美元的天价一口吞掉了巨人AT&T。随后，MCI公司成为美国电信业争相竞购的对象。虽然直到今天两家竞购方Qwest公司和Verizon公司仍未分出高下，但最终谁能成功已经不再重要，美国电信业的版图将因为这几次收购而重新划定。

　　分析人士在感慨美国电信巨人AT&T命运的同时，也对电信管制提出了反思。新华信市场咨询IT通讯部经理陆国光认为，美国电信业的重组是全球电信业转型的一个缩影，在对FCC(美国联邦通讯委员会)独立监管的反思以后，电信管制将不再是电信业的热点话题。

　　上世纪80年代，AT&T在与美国司法部漫长的反垄断诉讼较量中最终处于下风，由FCC提议后实施拆分。然而在随后的公司发展中，AT&T失去了继续前进的后劲，加之进军移 动通信等战略失误，电信巨人一步步走入了末路。“电信管制是AT&T走向消亡的催化剂。”中国电信北京研究院的蔡翔表示。

　　北京邮电大学教授舒华英称：“FCC的做法现在也引起了反思，但很难简单地判定是对还是错。”

　　舒教授认为，电信管制必须回答的问题包括：到底是分业经营好，还是综合经营好；到底是充分竞争好，还是有效竞争好。在他看来，1996年美国的电信法过度强调了竞争，才使美国电信业走了弯路。

　　诺盛电信咨询高级分析师蔡丽萍表示，FCC的困惑在于，如何把握《反垄断法》宽松与严格的尺度。

　　在面对市场的变化时，电信监管常常会感到左右为难。面临着二次重组的中国电信业，亟待成立并运行一个独立有效的电信监管机制。

　　市场与监管博弈

　　舒华英教授表示，严格地说，我国是在近五年内才出现电信管制的。中国电信业改革至今已经走过十多年的历程，1994年中国联通的成立被认为是其肇始。然而在其后的几年中，联通只有十几亿的资产，竞争能力还不够强。这种状况一直延续到1998年邮电部解体，同年3月31日信息产业部挂牌成立之后，邮电政企不分的情况才终于被打破。

　　2002年底，国务院公布中国电信的分拆方案，电信南北分拆为二，双方可以相互渗透进入对方的领域。国务院期望通过此次分拆，使中国电信、中国网通、中国移 动及中国联通能进行充分竞争。而这次被称作“二次分拆”的改革，确立了延续至今电信业的竞争格局。

　　“电信改革后，才有了电信监管。”舒教授称，以信息产业部挂牌成立为标志，我国才有了真正意义上的电信管制。

　　然而，解决政企合一并不意味着自然而然的有效监管。在相当长的一段时期内，电信管制被业内人士总结为“缺位、越位和错位并存”。

　　蔡丽萍认为，目前我国电信监管仍存在政监不分的问题，职责不够分明。这足以使运营商有自由发挥的空间，不断进入灰色地带。

　　电话卡余额等电信行业的热点问题，就被疑为管制的缺位所致。

　　某运营商人士告诉记者，电话卡过期后，各运营商通常都是按照惯例作废处理，而卡里的余额则自动“沉淀”下来，在业内这部分资金叫“沉淀资金”。

　　“电话卡余额作废，不光让倒卡为生的卡贩子，也让普通的消费者感到不能理解。每年两会期间，都有人大代表关于电话卡余额问题的提案。”这位有5年从事电信运营业经历的人士称。

　　而此前亦有业内人士批评，信息产业部身负行政管理和行业监管的双重职能，但并未进行有效的监管。

　　在今年3月15日的电信服务研讨会上，出现极具象征性的一幕。六大运营商老总按信产部通信管理局局长苏金生的点名顺序，当着副部长奚国华的面在电信运营企业服务宣言上签字。随后各运营商分别宣布，推出不同的措施，解决电话卡余额问题。

　　然而，出现在信产部监管列表里的重点远不止电信服务一项。运营商之间的恶性竞争、互联互通的不畅，也是电信监管遭受批评的原因之一。2004年，某些地区甚至发生了运营商之间相互砍线缆、人为阻止互联互通的恶性事件。

　　2004年11月，有传言称四大电信运营商高层将换班，短短三天的时间，传言得到证实：中国电信、中国移 动、中国联通三大电信运营商高层互换。据称，换班最主要的原因就是避免恶性竞争。

　　然而，闪电换班还是引起了业内对监管方式的极大争议。蔡丽萍认为，这三家运营商均为上市公司，不宜更多地使用行政手段监管。

　　电信专家王煜全则表示，高层换班完全体现了政府意志，并非真正意义上的监管。显然，作为多家互相之间存在竞争关系的企业的股东，国资委还缺乏同时管理它们的经验。国资委拥有70%以上的股权，自然关心企业的发展，但应该思考最佳方式。

　　另有业内人士分析说，这表明电信监管仍有压抑不住的惯性思维，即使用行政手段。以政府有形的手，跨越市场的制约，与市场无形的手互搏，对企业将来的发展是不利的。

　　在政企分开，特别是2003年国资委成立之后，电信运营商已经越来越多地具备了市场化意识。今年年初，国资委以股东身份表态不会拆分联通后，中国电信王晓初曾两次在公开场合表示，希望联手中国网通采用资本运作的方式收购中国联通的网络。

　　同时，继设备制造商采取“走出去”战略之后，运营商也已开始尝试跨国经营。分析人士称，电信管制应该巩固这种成果，过多的行政干预将不利于企业的发展。

　　政监分离路漫漫

　　我国电信改革在很大程度上借鉴了美国模式，业内很多专家希望成立一个类似美国FCC的独立监管机构。

　　新华信市场咨询IT通讯部的陆国光称，我国目前缺乏一个独立的电信监管机构。保证监管机构的独立性，是有效监管的前提。分析人士表示，监管机构不仅要独立于企业，也要独立于政府部门。

　　然而，政监分离走向独立监管的道路仍很漫长。

　　首先，我国目前的电信业仍不够产业化，虽然已经进入市场经济，但只是初级阶段。在3月中旬的电信服务研讨会上，信产部副部长奚国华在谈到资费问题时表示：“信产部正在研究关于市场价格的形成机制。随着市场的逐步完善，我们最终要把资费价格的决定权还给社会、市场和企业——但不是现在，因为现在的市场经济还是初步的、不完善的。”

　　其次，我国《电信法》仍未出台。陆国光称，应通过《电信法》明确监管机构的职责。这样，监管机构在行使监管职能时，既有法律地位，也有法律依据。

　　今年两会期间传出的消息称，《电信法》已经被国务院列入2005年一类立法计划，全国人大将在条件成熟时进行审议。北京邮电大学的舒华英教授认为，《电信法》将于今年出台。但他同时指出，在电信监管上，这部被期待已久的《电信法》并没有“实质性突破”。

　　第三，在舒华英教授看来，目前电信企业产权没有实现多元化，运营商都是国企，政府和企业形式上虽然分开，但其利润、资产难以分开。产权的多元化是实行政监分离的主要前提。

　　最后，与行政管理相比，电信监管更强调其专业性。蔡丽萍称，独立电信监管要求管制机构有很强的专业性。但目前我国仍然缺乏足够专业和富于经验的电信监管人才。比如在价格监管中，只有具备一定的专业能力，监管者才能识破运营商虚构的价格成本。而从互联互通中进行技术取证，更对监管者的专业水平提出了很高的要求。

　　王煜全分析说，归根结底电信监管必须明确监管机构的责、权、利。电信管制权力分散于信息产业部、国资委、发改委以及广电总局等部委，要达到有效监管，必须明确分清各机构的责、权、利，严厉处罚越界的监管者。

　　舒华英教授认为，考虑到以上这些因素，电信监管走向政监分离在短期内仍不会实现。

经济观察报

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