浅论：美国宽带电话（VOIP）监管的新动向

||2008-06-10

VoIP作为一项新兴的电信业务，其本身的发展不可避免地具有阶段性，各国政府制定阶段性政策是符合VoIP市场发展要求的。美国也不例外。

从目前的发展情况看，美国对基于VoIP技术的宽带电话等业务如何进行监管的最佳政策还在继续深入讨论之中。总体看来，美国目前着手解决的问题包括VoIP的执法监听、紧急特服等问题，以促进宽带基础设施发展，保护公众利益和保障国家安全。

一、美国VoIP监管政策的新进展

美国联邦通信委员会（FCC）对VoIP的管制初哀是从消费者利益的角度出发创造一种鼓励竞争和创新的环境，坚持先发展后管制。目前FCC已经把诸如即时信息服务和网络游戏等PC2PC的VoIP电话业务定义为信息业务而不受管制，把与PSTN互联的VoIP电话业务划归为电信业务而受到管制，而对于起始呼叫是IP终端、传输是IP或PSTN、终止是PSTN，以及起始呼叫是PSTN、传输是PSTN或IP、终止是IP终端形式的VoIP电话业务，FCC还没有做出相应的定论，这也是管制中的难点。

时至今日，FCC已于2005年6月3日、9月23日分别颁布了《互联的VoIP提供商必须提供E911服务》和《对宽带接入和宽带服务执行CALEA的第一份规则公告以及进一步的规则制定通告》，并于2006年5月12日、6月27日公开发布了《对宽带接入和宽带服务执行CALEA的第二份规则公告以及规则制定通告》和《FCC更新评定对联邦普遍服务基金贡献的方法的规则公告以及规则制定通告》。这也就意味着与PSTN互连的VoIP服务提供商现在必须提供紧急呼叫服务和执法监听服务，而使用此种VoIP服务的消费者要缴纳税款以补充普遍服务基金。但是有关VoIP的号码分配、互联互通以及资费结算目前还没有正式的规定。

二、监管热点问题的讨论和进展

1.紧急呼叫——911/E911

关于FCC对互连的VoIP服务提供商的紧急呼叫管制的要求有以下几个方面：

（1）所有的互连VoIP提供商（interconnected VoIP providers）必须自动为用户提供911服务，并且把911服务作为一种标准的、强制性的服务，而不需要用户专门提出要求才去提供911服务，VoIP提供商不能把任何用户置于911服务之外：

（2）在互连VoIP提供商接受用户的服务要求之前，VoIP提供商必须在用户第一次使用VoIP服务的时候，获取到其物理地址，以确保应急服务人员能对拨打911的呼叫者进行呼叫定位。如果用户注册的物理地址发生变更，VoIP提供商必须提供一种或多种简便的方式，为所有的用户及时更新物理地址。

（3）互连VoIP提供商必须传输所有的911呼叫以及确定呼叫者的号码和注册的物理地址，并传送到适当的紧急呼叫中心或者本地紧急呼叫机构。

（4）如果911服务存在任何的局限性，互连VoIP提供商必须采取适当措施，以确保用户对于911服务存在的局限能够清楚地理解。如果在提供VoIP服务中紧急呼叫服务不能接通，或者较比传统的911服务还存在某些方面的局限时，所有的互连VoIP提供商必须用朴素平实的语言在显著的位置给新、老用户提出相关的建议。如果911服务存在局限性或者不能接通，互连VoIP提供商必须给所有的用户分发警示性标签以作警告之用，并指导用户将标签贴在与VoIP服务连接的装置上或贴放其附近。 

（5）互连VoIP提供商必须能够明确所有的现有用户已经明白并理解了其所提供的911服务的局限性。

（6）在某些地区，应急服务提供商无法接收并处理911电话自动提供的地址信息和回叫信息。在这样的地区，互连VoIP提供商必须确保应急电话能够传输到合适的应急服务应答中心。

2.执法监听——CALEA

对互连的VoIP服务提供商提供执法监听的管制要求如下：

（1）要求所有的用于基础设施的宽带服务提供商及互连VoIP服务提供商遵守CALEA的要求。 

（2）对于有基础设施的宽带Internet接入服务提供商和互连VoIP服务提供商，到2007年5月14号必须执行CALEA命令；

（3）允许VoIP服务提供商选择TTPs（第三方团体）的方式来协助达到执行CALEA命令的目的，并要求TTPs代理机构能够为执法机构提供他们能够处理的电子监控报告/信息。

（4）要求所有的有基础设施的宽带Internet接入服务提供商（基础宽带运营商）和互连VoIP提供商FCC递交一份过渡时期的报告，以确保截至2007年5月4日，所有运营商都遵守CALEA法令；在此法规生效的90天内要求遵守法令的所有的有基础设施的宽带Internet接入服务提供商和互连VoIP提供商都遵守第一份执行命令中有关系统安全的要求。

3.市场准入

由于美国无论是在电信，还是信息领域都一直坚持完全竞争的原则，并且在运营商有意愿想要加入某一种业务领域时，采取自愿谈判、州委员会调解、强制性仲裁的态度，因此进入美国VoIP市场的运营商是相当多的。截止2006年3月8号，在FCC注册的VoIP运营商达到169家，其中包括主导电信运营商，非主导电信运营商，长途电信运营商，有线电视运营商，互联VoIP服务提供商，以及其他的VoIP服务运营商等，只要各运营商之间达成相应的协议，就有自由进入VoIP领域。但是FCC要求E911接入和所有形式的VoIP服务采取任何方式进行执法监听的强制性规定，必然会增加运营商之间谈判的难度，同时提高了运营商的运营成本，要求互联VoIP服务缴纳较高比例的USF的做法也增加了运营商获得较高利润的难度，这样就会迫使一些运营商提高资费，但如果一些规模较小，或者跟有基础设备接入的运营商无法达成协议情况下，运营商存在退出VoIP市场的可能性。因此，虽然FCC没有对VoIP市场的进入设置法律障碍，但这些出于不同出发点的限制条件无形中提高了运营商进入VoIP市场的门槛。

4.互联互通与资费结算

美国以鼓励完全竞争为基本原则，接入费用的确定主要是解决公共接入线路的成本回收问题，传统电信运营商（包括ILEC、CLEC、IXC等）之间根据FCC1997年提供的几种收费模式达成协议，提交各州委员会审批即可。VoIP服务商与CLE、ILEC、IXC等之间的结算问题，各个州在2004年之前基本都有一些讨论，另外，2002年发生的一件事，也成为各州制定互联互通相关政策借鉴和参考的例证。2002年1O月，AT&T公司FCC提出请求，认为在现有的法律下不应该让VoIP服务支付接入费，并要求提供phone—phone的VoIP电话的运营商不应该像传统的电路交换长途呼叫服务那样，支付接入费，但是最终，FCC在2004年3月10日发布了一份命令，驳回了AT-T的请求，裁定phone—phone的VoIP应该支付接入费用。各州根据这个事件也对各自的互联互通政策做了一些调整。California，Minnesota，New York，and Wisconsin将VoIP视为“电信服务”的一种，New York则要求支付接入费。

NARUC的管制任务组在2005年7月的发布了一份报告，将互联VoIP服务和CLEC、无线电话服务归为竞争性互联服务的一类（一共是三类：interconnected market power services，比如ILEC；竞争性互联服务competitive interconnected services，比如无线电话服务、互联VoIP服务和CLEC服务；其他服务和应用，比如语音聊天室和视频游戏），认为这一类服务应该遵守传统的电信管制要求中的一些社会责任，比如说911/E911、缴纳USF基金以及号码可携带和号码保留服务。为了避免垄断，无论电话呼叫是从哪方发起的或者地理上是属于哪方的情况下，运营商应向其它所有的运营商（包括LEC，无线运营商，VoIP，IXC等）根据统一的接入费率收取接入费。统一的费率应该反映运营商的根本（underlying）成本，成本高的运营商可以收取高一些的费率，但是必须统一。运营商之间应该是以自愿调解的方式达成协议，包括bill-and-keep，但是bill-and-keep不应对其采取强制命令的方式。

由此可以看出，虽然FCC没有强制性的将VoIP划分为“电信服务”或者是“信息服务”的范畴，但是在互联互通和运营商之间接入方面，始终坚持公平、统一、非歧视的原则，这个始终是与1996年《电信法》的基本思想保持一致的。不鼓励CLEC、ILEC等对VoIP实行高的接入费而阻碍了VoIP技术和服务的反展，也在尽量避免VoIP由于存在价格等方面的优势而对CLEC、ILEC等造成太大影响。 

5.普遍服务

FCC在普遍服务方面提出的具体要求如下：

（1）互连的VoIP服务提供商同其他的州际、国际电信运营商一样，遵守基本的USF报告程序，使用同样的标准和文件归档说明书。

（2）缴纳USF的提供商必须提交有关报告，汇报其历史总清单、计划总清单及计划向使用州际、国际服务的终端使用者收取的费用。

（3）VoIP提供商必须从2006年8月一日起填写FCC制定的499-Q报告工作表。

（4）缴纳USF的提供商每年4月1日向FCC提交499-A报告工作表，汇报其总收入和实际向使用州际、国际服务的终端用户收取的总费用。

（5）要求互连的VoIP服务提供商从2007年4月1日起向FCC提交完整的499-A报告。

（6）与提供州际、国际电信服务的运营商相同，如果互连VoIP运营商预计的每年服务的毛利少于10000美元，则可以不交纳USF。

（7）为了促使各互连VoIP提供商遵守本法规中的有关USF的命令，要求所有的互连VoIP服务提供商（包括上面提到的不用交纳USF的提供商）必须在FCC注册。每个还未在FCC及指定机构注册的互连VoIP提供商，必须填FCC的499-A报告工作表。

（8）要求互连VoIP提供商必须在2006年8月1日以前获得FRN（FCC Registration Number，在FCC注册后，FCC会给互连VoIP提供商发放一个注册码），互连的VoIP提供商的职责是通过这个注册码向FCC缴纳USF 。

（9）互连VoIP提供商可以选择部分或者全部从用户身上获得缴纳USF的补偿的方式。但是禁止在高于相关的普遍服务基础之上收取额外的款项。

从美国在VoIP监管的新进展中可以看出，尽管美国在对VoIP进行监管的过程有了诸多有益的探索，但是，FCC对VoIP至今还未出台详细全面的监管框架，主要还是以案例监管为主。

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