关于电信竞争与管制的若干思考

客户世界 | 2015年7月12日 | 文库 | 评论已关闭 | 1246

||2005-02-16

一、融合趋势凸现

电信运营业正在经历巨大变化，融合成为发展的必然。早期，运营商使用不同的网络传送语音、视频和数据业务，用户也使用不同的终端设备享用这些业务，但技术发展模糊了传统“边界”，如传统铜缆网络已经升级为数字用户线（DSL）宽带网络，能够提供高速Internet接入和多媒体应用，而在传统铜缆网络上承载的语音业务正在走向VoIP和宽带语音。如图1所示，2003年全球国际语音业务量大概为1700亿分钟，其中13.1%是通过VoIP传送的，比2000年的4.8%增加了近三倍。

图1：国际语音业务承载方式（基于PSTN/VoIP）演化（1997–2003）
来源：ITU/TeleGeography“业务流向”数据库、ITU世界电信指标数据

与此同时，以往仅仅用来传送广播内容的有线电视（CATV）系统，如今有的也已改造为双向网络，提供视频点播（VoD）内容、宽带Internet接入和语音电话。在许多领域，CATV运营商已与电信运营商展开面对面的竞争。这些业务提供者开始筹备提供ICT（信息通信技术）捆绑服务，包括包月制提供语音、宽带接入和广播服务等，语音、数据和广播网络趋于融合，原本在用户桌面计算机上下载的“视频”可以被看成居家电视了。

二、竞争仍占主流

尽管业界3年前就开始全面反思电信竞争，对电信竞争“颇有微词”，但全球基础电信业务市场在2004年的开放又迈出了新的步伐。在涵盖本地、长途和国际业务的基础电信业务领域，对外开放的国家比例已经超过50%，ISP市场开放的国家比例最高，达90%，蜂窝移动电话市场开放的国家比例为85%（参见图2），但在不同区域的表现形式不尽相同。根据ITU统计，阿拉伯多数国家仍维持基础电信的垄断经营，本地业务垄断的国家比例高达90%、长途业务垄断的比例为80%、国际业务垄断的比例为86%。欧洲与之恰好相反，85%国家的本地业务、73%的长途业务，以及74%的国际业务已经实行开放竞争。就在2004年底，又有一些国家对外宣布，将加入电信市场开放行列，如约旦计划在2005年全面开放电信市场，坦桑尼亚在2005年2月开放固定电话市场。由此，市场开放和竞争是电信业发展的必然选择，关键是如何把握竞争的“度”。实践证明，电信业的“全面竞争”不可取，“有效竞争”应成为共同追求。

图2：全球电信市场竞争分布（2004年）
来源：ITU世界电信管制数据库。

三、管制重构

1.管制目标

电信管制的根本目标是什么？美国1934年《通信法》第一条明确提出，管制的根本目的是保护用户利益；WTO电信参考文件所涉及的主要管制内容，诸如市场准入、保护竞争、通信资源管制、互联互通（网间接续）管制、普遍服务管制，以及独立的管制机构等，最终目的也是保护用户利益。在全球电信管制已经运行近百年后，仍然论述电信管制的目标似乎有点令人“啼笑皆非”，然而其他许多国家，无论是《电信法》的表述，还是实际管制，对管制目标的把握不够清晰。尤其是象我国至今仍缺乏《电信法》的国家，电信管制缺乏体系化和结构化，日常又陷入具体事务，“头痛医头，脚痛医脚”，忽视了管制的根本目标是保护用户利益，出现了“舍本逐末”的怪圈。更有甚者，一些公开言论竟然指出：“电信管制的目的是调节运营商与运营商之间的关系”。

早在2001年10月，传统电信管制的根基之一固网语音已被移动全面超越，电信管制因而必须转型，但无论怎么转，电信管制的根本目标是不会改变的，因为保护用户利益是电信管制存在的基本理由。而要保护用户利益，就必须调节用户与运营商之间的关系。在电信发展的不同阶段，运营商与运营商之间的矛盾可能会更为突出，平息“运营商与运营商之间的冲突”成为当务之急，但不可忽视的是，调节运营商与运营商之间的关系仅是手段而已，绝对不是目的。

此外，应该客观看待电信管制所保护的“用户根本利益”。这儿所说的用户利益，应该是指整体用户的利益，绝对不是单个用户的利益。从单个用户来看，希望运营商之间的价格战越“恶劣”越好，最好免费甚至“倒贴（运营商补贴用户）”使用电信业务，但长此以往，结果必然是运营商的倒闭和整个电信产业的衰退。因此，电信业的健康、可持续发展才是确保用户根本利益的关键。

2.管制机构

一般来说，管制机构的独立主要包括两层含义：一是管制机构与电信运营商的独立，即通常所谓的“政企分开”；二是管制机构在实施政策时与政府其他相关机构的相对独立，尤其是在国有控股电信运营商的国家，电信管制机构与国有资产保值增值机构（如我国的国资委）的独立，或者说“政资分开”。实践中，电信管制机构不是要独立于政府政策，或越权制订政策，而是由专业技能的人在不受政治家或行业说客的不恰当干预下贯彻政策，独立管理，并按照特定的运行规则对结果负责。“职业化资格、独立预算、对管制机构引入公众监督、要求管制机构细化对公众的责任目标，以及依据所设定的条件任命管制委员会（而非单个管制者）”等是国外促进电信管制独立的常用方式。

到2004年中期，全球电信管制机构（包括准独立的电信管制机构）的数量已经增加到132家（见图3）。在美洲，88%的国家建立了专门的电信管制机构。相对来说，在亚太地区和阿拉伯国家，建立电信管制机构的国家比例偏低，刚刚接近一半。

图3：全球电信管制机构持续成长（1990–2004）
来源：ITU世界电信管制数据库。

值得关注的是，管制机构在法律层面的融合仍在继续，包括合并现有管制机构，成立新的融合的管制机构。在英国，2003年底原本5家独立的管制机构——电信管制局（Oftel）、广播标准委员会、独立的电视委员会、无线局和无线通信局合并成为通信管制局（Ofcom）；在布隆迪，成立了信息通信技术管制局（AiTi），负责电信管制和ICT产业的发展。全球电信管制机构正逐步成为ICT的驱动者和促进者，鼓励新业务、新技术和新的商务模式发展，ICT能力建设及其用户通达率是当前最主要的两大任务。

3.管制手段

纵观全球电信业的发展，伴随电信运营从垄断走向竞争，电信管制的手段逐步从行政命令过渡到引入市场机制。然而，移动通信全面超越固定，以及语音、数据和多媒体业务融合后，全球电信管制进入了“混沌期”。美国FCC曾大肆吹捧和实施’96《电信法（修订）》所信奉的“全面竞争”，但在2000年以欧美为代表的全球电信经济走向萧条后，FCC首先提出“反思已经推行的政策，拯救电信业”，市场机制似乎失灵了。在英国，情况又截然相反，电信管制机构曾想效仿FCC在20世纪80年代初的做法，多次打算“拆分英国电信，在本地通信市场引入竞争”。“幸运”的是，传统固网已经趋于饱和，甚至下滑，否则，英国电信可能也难逃AT&T被肢解的厄运了。

在我国，1998年开始政企分离，从电信企业中分离出来的“准管制者”还没有完全体会到传统电信管制的全部内涵，便迎来了电信业的全面转型，包括管制转型。原本就缺乏经验，又面临业务融合、手段缺乏（没有电信法），于是孳生了“让市场机制去调节吧”，亦或“放任自流”的现象。不知所措和力不从心只能说明我国电信管制机构必须加强学习，而且要加快学习，回答和实践新时期下如何管制我国快速发展的电信业。

由此，电信管制领域引入市场调节机制的比例尽管在逐步加大，但行政手段在可预见的未来仍是不可或缺的，这也是电信管制机构存在的主要理由之一。关键是要明确在哪些领域采取行政手段，在哪些领域坚决让渡给市场调节，而不是“容易管制的，就采取行政手段；非常棘手的，则推行市场机制”。

4.管制内容

众所周知，传统电信管制有两大根基：一是传统固网，二是语音业务，但进入21世纪后，移动通信全面超越了固定，数据业务量也有超越语音业务的趋势。在传统电信管制时代，移动通信和数据通信作为增值业务采取了放松管制的方式。电信业的转型要求电信管制必须转型，在管制内容上，不能简单地从固网转向移动通信，从语音转向数据，而应该立足于管制目标——保护用户利益，调整管制内容和方式，适应信息社会下电信管制的新要求。下面就我国电信管制的热点问题谈些个人理解和思考。

（1）市场准入

全球电信业在经历全面竞争的“阵痛”后，市场准入管制再次引起广泛关注。尤其是在我国，不对称管制显著，两大固网运营商面临移动通信的分流和替代，缺乏新的增长点，举步维艰，度日如年，它们急需移动通信的经营许可。与此同时，两大移动运营商的寡头竞争引爆全国各地恶性价格战不断。如何构建移动通信的有效竞争格局已成为我国电信管制部门最为紧迫的问题。发放3G许可证是主要手段之一，它能解决固网与移动网协调发展问题，有利于促成电信业的有效竞争，但随之引发的是“重复投资”问题。我国六大基础电信运营商都是国有控股企业，投资和运营还缺乏足够的理性和完善的监督机制，如果颁发4张3G或者6张3G许可证，让各自花费千亿元建设4到6张全国性的3G网络，投资过度将不可避免，重复建设甚至可能会失控。更糟糕的是，我国电信市场还不足以养活4～6家移动运营商，所以在3G许可证发放前，可能还需要推行行业重组和整合，利用“市场准入”杠杆，打造电信业有效竞争的基础。

（2）电信资费

根据我国《价格法》，电信资费管制主要有三种方式：一是政府定价，二是政府指导价，三是市场调节价。电信业发展至今，政府定价已经成为过去，而针对我国部分地区的价格竞争混乱，一些学者和官员倡议，延伸政府指导价内涵，采取价格上限（现有资费标准）管制和下限管制（基于成本），遏制恶性价格战。笔者对此不敢苟同，因为且不说电信业务成本难以形成共识，随着用户需求的业务捆绑日益广泛，各地推行的所谓“恶性价格战”更具隐蔽性，价格上下限管制将难以实施。进一步分析，与政府定价一样，政府指导价管制方式主要是针对单一业务的资费管制，在业务捆绑和融合逐步占据主流的今天，它们基本已经完成历史使命，捆绑业务的套餐资费应该由市场机制来调节，这也是未来电信资费管制的主要方式，诸如解决恶性价格竞争问题可能还需另辟它径。不过，目前至少有一点是需要引起管制者关注的，那就是“异网”话务的差别定价，并转嫁给用户，如网内移动短信资费是0.1元/条，异网则为0.15元/条，这无论从成本角度，还是从形成有效竞争角度都是没有理由的，甚至可以说“有百害而无一利”，更是对用户利益的肆意践踏，管制者应该出面干预，给予严厉制止。

（3）通信资源

WTO电信参考文件指出，通信资源主要包括频率、码号（/域名）、路权（rightofway）。至今为止，业界对于频率和码号资源的管制，逐步引入和推行市场机制已基本达成共识，然而，对“路权”的认识和管制存在争议，主要原因是电信业正在经历转型期，但实践中往往受限于传统管制思维定势的影响，仍然强调对固网通信“路权”的管制，这在移动通信已经占据主导的新时代，显然已不太恰当。通信“路权”的管制重心应该作出相应转移。

未来在通信“路权”管制上，重点应该突出移动通信网络的站址和天线共享、室内覆盖系统的共建和共用等，旨在充分利用这些稀缺资源，同时降低运营商的3G网络建设成本和后期经营风险。有关分析指出，在欧洲大型国家如德国和英国，3G网络的“路权”通畅和网元共享能够节约20～25%的网络投资，这对投资资金压力日益加大的电信业和运营商无疑是最大的“福音”，所以欧盟在2002年就明确要求成员国推行3G网络共享的管制政策，尽管在2G时代，“路权”和网元的共享几乎是“天方夜谭”。

（4）互联互通

在互联互通管制上，至少有如下几点需要明确：

其一，互联互通管制尽管是调节运营商与运营商之间的行为关系，但根本目的仍是通过实现互联互通保障用户利益，不能因为管制过程的凸现而淡化管制的首要目标。

其二，伴随电信业转型，互联互通管制的内涵逐步延伸，除了传统意义上的固网互联互通外，在未来3G时代，无线网络的漫游互通等将成为互联互通管制的重点之一。

其三，互联互通管制具有艰巨性和复杂性，不可能“一蹴而就”。互联互通管制与电信市场竞争相伴相生，凡是有竞争的市场就会存在互联互通争议，因而就需要实行互联互通管制。将来，互联互通环境的彻底改善除了法制健全、管制机构努力，以及舆论配合外，可能还需要运营商保持“竞合”心态，引入“双边市场”的概念，需要互联的业者不仅仅是竞争对手，更是“用户”，将互联互通作为一项业务，同样可以获得收益。

其四，互联互通管制的对象随着竞争发展出现了新的变化，需要全方位管制所有相关业者或利益方。互联互通管制已不仅仅针对主导运营商，因为互联互通最新争议表明，违规方往往是一些新兴运营商，不顾传统运营商的利益，擅自“穿孔”，无偿占用他方管道，并假借“保护用户利益”之名与利益受损方“讨价还价”。

（5）普遍服务

回顾全球电信业发展，电信普遍服务的发展大致经历了三大阶段：一是美国1934年《通信法》采纳了AT&T的倡议，“一种政策，一种体制，普遍服务”，此阶段“普遍服务”缺乏明晰、公认的定义，更象是主导运营商如AT&T推行垄断经营的“普遍借口”。二是20世纪80年代末经合组织（OECD）在“普遍服务和电信资费改革”的报告中正式明确普遍服务的内涵：“任何人在任何地点都能以承担得起的价格享受电信业务，而且业务质量和资费标准一视同仁。”由于电信业务的多样性和渐进性，对普遍服务的认识仍然存在差异，实践做法更是各有千秋，全球电信普遍服务在第二阶段的总体发展也不尽人意。三是国际电信联盟（ITU）在1998年《世界电信发展报告》中提出：“普遍接入——电信发展的主题”，将普遍服务的阶段性给出了明晰阐述。对于多数发展中国家，以家庭基本语音接入为特征的“普遍接入”更具有紧迫性和实际操作性，全球电信普遍服务也因此得到了广泛重视和实践。

在我国，电信普遍服务已作为“三农”的政治性问题提上政府议事日程，但经过一年多的推进和实施，效果并不理想，笔者分析认为，主要原因和对策如下：

一是实施普遍服务的补偿问题没有实质性的进展，单靠“划片包干”对于运营商是缺乏积极性的，行业监管也缺乏力度。我国基础电信运营商尽管属于国有控股企业，但对其考核的最大力度在于产权所有者的代表，如国资委。而电信业未来发展趋势是由独立的行业监管机构管制普遍服务的发展，监管机构与国资委是两个不同的部门，它们有各自的目标，甚至可能还存在冲突。由此，在“政企分离”和“政资分离”必然趋势下，采取“划片包干”方式实施普遍服务的效果是可想而知的，根本解决之策在于补偿机制的落实和贯彻，如成立和实施“普遍服务基金”可能已是刻不容缓。

二是普遍服务实施手段的选择至关重要。一般来说，需要普遍服务的地区多数属于老少边穷地区，在企业正常发展策略下是很少通达的，必须对实施普遍服务的运营商补贴建设成本和运营成本，但由于补贴终归有限，运营商肯定愿意选择最为经济适用的技术手段来实施普遍服务，何况在我国现阶段还没有提供资金补贴。需要明确的是，这儿所述的经济适用应当是实践和实际运营的结果，而不是理论推算和假定。换言之，所选择的技术手段必须是成熟的，拥有商业化的、大规模商用的系统设备和终端。考虑到电信技术的发展现状（尤其是经济适用性的要求），以及普遍服务的环境背景，目前“解禁CDMA450”可能是保障我国普遍服务得到真正实施的首要条件。

三是普遍服务的内涵和手段的融合演进。市场需求、技术发展驱动并保障“三网融合”的发展，如今的电信业已不再限于传统电信业的特征，与传统IT和广播电视业的边界越来越模糊。值得关注的是，不仅仅是电信业存在普遍服务要求，广播电视业和数字化教育（以IT为标志）同样存在普遍服务的需求。既然是普遍服务，就需要政府提供补贴，而补贴终究有限，何不将来自三大方面（电信、电视和教育）的有限资金，集中促进“三网融合”的普遍服务？因此，我国电信监管机构应该统筹兼顾普遍服务的发展，打破传统电信业的边界，利用政府实施“三农”政策契机，主动与教育、广播电视业合作，牵引并共同发展普遍服务。

综上所述，未来我国在电信管制重构中，应该充分考虑技术和市场的发展趋势，处理好管制理论和实践的继承与发展的关系，更应立足于国情，走出具有中国电信业发展特点的行业管制之路。

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