深化“放管服”改革 优化区域营商环境

近日，国务院召开了全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议，李克强总理指出“要坚定不移推进改革开放，把‘放管服’改革、优化营商环境作为促进‘六稳’的重要举措，更大激发市场主体活力、增强竞争力、释放国内市场巨大潜力，顶住下行压力，保持经济平稳运行，促进高质量发展”。天津市持续推进承诺制标准化智能化便利化审批制度改革，不断完善公开公示、承诺审批、一网通办、全程监督、联合惩戒等改革举措，持续推进政府职能转变和优化营商环境，不断将“放管服”改革推向深入。

一、加快政府职能转变，推动简政放权向纵深发展

“放管服”改革不是简单的放权，更不是推责，而是政府行权方式的变化，是政府管理重心从事前监管向事中事后监管转移的重大变革，是促进政府治理体系和治理能力现代化的必然要求，也是激发市场活力、增强内生动力、释放内需潜力的战略举措，是营造良好营商环境、实现高质量发展的迫切需要。厘清政府与市场的边界，始终是深化“放管服”改革，转变政府职能，放开搞活市场的关键所在。党的十八大以来，天津市贯彻落实党中央和国务院部署，大力推进简政放权和行政审批改革，持续深入在简环节、优流程、提效能上下功夫，取得明显成效。市级行政许可事项由495项减少到227项，累计减少54.1%，率先实现非行政许可审批事项一次性“清零”，全面推行政府部门权责清单管理。“多证合一”改革提效扩容，实现“24证合一”，企业登记做到“一次都不用跑”。大力推进清费减负，非税收入占一般公共收入比重同比降低7.7个百分点。推出承诺审批事项近700项，审批办理时限大幅缩短，平均承诺办理时限从法定时限21.6个工作日减少到5.4个工作日，实际平均办理时限减少到3.5个工作日。天津滨海新区成立了全国首家行政审批局，天津全域实行“一颗印章管审批”，受到李克强总理充分肯定和高度评价，109枚公章被国家博物馆收藏。实践证明，“放管服”改革推动了政府职能转变，带动了干部观念的更新，有效激发了市场活力，为全市经济社会持续健康发展作出了重要贡献。

李克强总理在电视电话会议上指出，“政府管理和服务要行‘简约’之道，程序、要件等都要删繁就简、便民利企。”这为进一步创新管理和优化服务指明了方向。当前，地方存在不少没必要的许可事项，存在权责不匹配等问题，还有大量的以目录、备案、登记、年检、认定等名义的变相审批事项。对此，要以问题导向、需求导向、目标导向，把该放的权放掉、把不该管的事交出，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。一要全面推行以减事项、减要件、减环节、减证照、减时限为重点的“五减”改革。围绕企业投资、生产经营、创新创业等方面，大力消减行政审批事项、申请材料、审批办理环节，除关系国家安全和重大公共利益等项目外，能取消的坚决取消，能下放的尽快下放，能简化的一律简化。针对同一行政相对人设定的事项原则上合并为一个，由多个部门实施的同一类事项原则上合并为一类并由一个部门实施。坚决防止和纠正将审批事项改为备案、登记、确认等“换汤不换药”的隐形审批、变相审批。二要全面推行告知承诺制。市场经济是信用经济，社会讲信任，公民讲信用，是现代政府治理的前提和基础。在上位法难以突破的情况下，坚持“信赖保护”原则，全面推行承诺审批制，不仅可以倒逼企业诚实守信，公民守法守信，而且可以推动完善法制，构建“一处失信，处处受限”的信用惩戒格局。对于保留的政务服务事项，除直接涉及国家安全、公共安全、生态安全、金融安全、文化安全、安全生产、公共利益和直接关系人身健康、生命财产等特定事项和行政许可决定不可撤销的事项外，都可采取承诺审批办理，申请材料都可通过容缺方式后补。在市场准入、投资建设、资质资格领域，要实现全事项、全要件、全流程、全覆盖承诺审批，做到“跑一个窗口、填一件材料、签一份承诺”即可办结，切实让容缺后补、以函代证、承诺审批成为审批项目的必选项、企业群众办事的常选项。三要全面推行一套标准办审批。没有规矩不成方圆，实行政务服务标准化，就是将无形的权力，放在有形的标准里。对保留的政务服务事项，要逐一梳理事项名称、设定依据、申请条件、申请材料、审查标准、办理程序和办结时限等要素，逐项编制标准化操作规程和办事指南，让企业和群众知道“怎么办”“能否办成”，并固化到一体化政务服务平台上，实行办事要件标准化、办事流程标准化、办事结果标准化，实现“同一事项、同一标准、同一编码”。大力推进“一窗受理、集成服务”，完善“前台综合受理、后台分类审批、综合窗口出件”模式，提高办事效率，进一步减少企业群众等候时间。

二、创新政府监管理念方式，促进社会的公平与公正

简政不等于减责，放权不等于放任，简政放权是为了让政府有更多的精力创新和加强事中事后监管。近年来，天津市强化事中事后监管，信息公示、风险分类、随机联查、结果告知、联合惩戒—“五环相扣”监管闭环效应逐步显现。以天津市市场主体信用信息公示系统为载体信息归集公示共享机制全面建成，确立了“分散录入、条线管理”的信息归集制度，覆盖全市100余万户各类市场主体，涵盖全市49个行政机关的各类信息。在实现“双随机、一公开”监管全覆盖的基础上，在全国率先推行了跨部门双随机联合检查机制，抽查企业3000余户，整改问题1300余项。建成天津市行政机关联合奖惩监管系统，形成了跨部门联合惩戒的天津模式。建成全市统一的公共资源交易电子服务平台，去年完成交易项目14.2万个，总金额2831.6亿元，节约资金43.5亿元，增值金额154亿元。长期存在的重审批、轻监管得到很大改变，在破解政府职能缺位、错位、越位问题上探索出了一条新路。

李克强总理在电视电话会议上指出“：健全制度化监管规则，规范行政执法，对所有市场主体一视同仁，促进公平竞争、优胜劣汰。”当前，在政府管管理实践中还经常发现一些监管领域缺乏公开透明的规则和标准，边界宽泛、责罚不清，执法者自由裁量权过大，市场主体无所适从，权力寻租、腐败行为时有发生。对此，必须以公平公正为方向创新监管，使市场活而不乱。一是健全制度化监管规则。对保留的政务服务事项，要围绕监管依据、点位、频度、方式、罚则、路线图等内容，逐事项制定事中事后监管规则并公开，让市场主体知道“查什么”“怎么查”“出现问题罚多重”。同时，规范行政执法，减少自由裁量，实现对所有市场主体一视同仁，促进公平竞争、优胜劣汰。二是创新公平公正监管方式。加强对市场主体从开办、成长到退出的“全生命周期”监管，积极推进大数据、云计算等新技术在监管领域的应用，构建以“双随机、一公开”为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制。推进跨部门联合监管，实现变“单打独斗”为综合监管，做到“一次检查、全面体检”。三是加强审批监管联动。坚持“谁主管、谁监管，谁审批、谁负责”，按照政府内部审批权与监管权既相互分离又相互制约的要求，在国家和省级层面进一步厘清审批与监管边界，出台监管职责的清单与细节，把界限弄清楚。打通审批部门与监管部门数据共享、工作互补的通道，行政审批部门将行政审批过程及结果即时推送给同级监管部门，监管部门及时获取审批信息，依法将监管职责履行到位；监管部门作出的有关处罚、信用等信息，特别是涉及行政许可的处罚，即时推送给行政审批部门实施，实现对市场主体的全过程、全覆盖监管。四是加强社会信用体系建设。加强信用信息公开和共享，依法依规运用信用激励和约束手段，构建政府、社会共同参与的跨地区、跨部门、跨领域的失信联合惩戒机制。对失信企业实施行政检查、行政强制、行政处罚等措施，在登记注册、行政许可、荣誉授予、资质资格认定、取得政府供应土地、工程招投标等方面依法予以限制，形成政府部门协同联动、行业组织自律管理、信用服务机构积极参与、社会舆论广泛监督的共同治理格局，有效促进市场主体依法诚信经营，维护市场正常秩序，营造诚信社会环境，让守信者一路绿灯，让失信者处处受限。五是强化公共资源交易监管。深化公共资源交易体制机制改革，进一步整合招投标市场。建设公共资源交易电子服务和综合监管平台，实现平台统一赋码、信息归集、全程跟踪，规范招标代理行为和专家评标行为，推行交易远程异地评审评标。加强公共资源交易权力运行综合监管，积极推进国有土地交易和矿业权出让、政府采购、国有产权交易、工程建设项目招投标等领域全流程透明化。

三、大力优化政府服务，切实激发市场活力

为群众服务是政府的本分，要把能否做到企业和群众“办事不求人”作为“放管服”改革成效的一个“试金石”，把便利化程度作为企业群众感受改革成果最直接的晴雨表。天津市始终坚持以人民为中心的发展思想，让广大企业群众有更多获得感。积极推进“互联网+政务服务”，建成天津网上办事大厅和50个政务服务“无人超市”，建立完善了“单一窗口、综合受理、部门协同”服务机制，95%以上政务服务事项实现“一网通办”“最多跑一次”。免费为新开办企业发放印章1.7万枚，报销费用216万元，企业开办不超过3天。工程建设项目审批制度改革效果明显，社会投资项目从获得土地到取得施工许可证的平均时间压缩到75天。取消1308件无谓证明，实现清单之外无证明。全面推行“马上办、网上办、就近办、一次办”服务，市、区、街乡镇三级共推出1092个“马上办”、1341个“就近办”、2386个“网上办”、2119个“一次办”事项，实现了就近能办、多点可办、异地通办、少跑快办。“88908890”（拨拨就灵）便民服务热线整合全市76条政府热线，年处理各类诉求在全国率先突破1000万件，满意率达99.2%，企业群众诉求实现了“一号响应”。

李克强总理在本次电视电话会议上指出“：打造全国政务服务‘一张网’，在更大范围内实现‘一网通办’、异地可办。”当前，企业开办和投资建设两大堵点仍未完全打通；一些部门和单位服务意识不强、办事效率不高、工作拖沓敷衍，群众和企业不满意。对此，要从打通企业和群众办事的难点堵点痛点着手，全方位推进便利化服务。一是推动全国一体化在线政务服务平台建设。要把全国一体化在线政务服务平台建设成为全国统一的办事系统，从国家层面加快平台与部门业务系统互联互通、数据共享、业务协同。深化实名认证、电子证照、电子印章、电子签名等应用，为全程电子化办事提供基础支撑。大力推行APP办事，推动水、电、气、暖等事项“掌上办”“指尖办”，拓展网上办事广度和深度，延长网上办事链条，提高实际网上办结率。二是推行智能政务服务。在政务服务、凭身份证办理和证明事项中，可推出一批“无人审批”事项，让更多事项实现自助办理、无人办理。加强与银行、机场、车站的合作，推动更多政务服务“无人超市”向社区延伸，实现政务服务24小时“不打烊”。三是推行“场景式”审批。围绕“办成一件事”，推动企业群众办理的高频事项实现“场景式”审批，通过流程再造、共享要件、以函代证、承诺审批等方式，推行“证照联办”，切实解决审批互为前置问题，确保办一件事“一次进件、一路畅通、一次办结”。四是推进政务服务“只进一扇门”。推动政务服务线上线下“一体化”融合发展，推行企业群众办事“只进一扇门”、政务服务“一窗受理”，健全服务考核评价机制，优化考核标准。五是提升政府热线服务质量。按照“应进必进、应联必联，分类整合，确保实效”的原则，进一步清理整合各类政务热线，健全政务热线运行及考核评价机制，提高服务专线整合、受理、承办、落实效率，确保“第一时间受理、第一时间办结、第一时间回复”。六是全面推行“马上办、网上办、就近办、一次办”。在梳理公布各级政务服务事项清单的基础上，推出一批“马上办、网上办、就近办、一次办”事项，实现政务服务“就近能办、同城通办、网上可办”，做到高频事项“最多跑一次”，民生事项“一证通办”。

四、坚持世界一流标准，优化营商环境建设

良好的营商环境，是吸引力、竞争力，更是创造力、驱动力，也是经济社会发展的风向标。对政府而言，营商环境既能反映一个地区的政府工作效率和办事便利度，还能衡量其思想解放程度和对外开放水平，刻画其市场发育程度和生产便利程度综合表现地方经济社会发展的潜力。天津市坚持问题导向和目标导向，着力破解企业投资生产经营中的“难点”“堵点”“痛点”，先后出台“天津八条”和民营经济“19条”，推出“一制三化”审批制度改革，实施“海河英才”行动计划、天津港降费提效优化营商环境专项行动等，全面落实减税降费政策，2017年和2018年减税降费总额达到1150亿元。持续开展的“双万双服促发展”活动，极大地优化了营商环境、促进了市场主体加快发展。

李克强总理指出：“深化‘放管服’改革、优化营商环境，要坚持市场化法治化国际化原则。”当前，我国营商环境与国际先进水平相比仍有较大差距，有些排名比较靠后。对此，我们要把中国特色社会主义制度的优越性充分发挥出来，做到成本低、环节少、服务好、效率高、监管优。应聚焦企业群众办事创业的难点、痛点、堵点问题，客观分析查找薄弱环节和问题原因，精准提出制度创新的具体招法，科学构建营商环境评价体系和评价机制，明确营商环境的外延与内涵。可围绕“办事方便、法治良好、成本竞争力强、生态宜居”四个方面，构建市场化法制化国际化的营商环境评价指标体系。比如，“办事方便”可以设置开办企业、办理建筑许可、登记财产等反映企业找政府办事相关指标；“法治良好”可以设置保护中小投资者，执行合同、知识产权创造等加强对政府和市场主体双向约束、营造企业公平竞争环境的相关指标“；成本竞争力强”可以设置获得信贷、纳税等积极涵养经济生态、全力助推企业发展的相关指标；“生态宜居”可以设置创新创业、人才流动、交通出行、公共服务等着眼人与自然和谐共生、提高城市宜居度的相关指标。同时，围绕各项指标，推动出台相关配套政策措施，营造稳定公平透明、可预期的营商环境，推进经济社会高质量发展。另一方面，要不忘初心、牢记使命，提升履行政务服务、优化营商环境能力。要以“不忘初心、牢记使命”主题教育为动力，坚定不移全面深化改革，勇于担当、探索创新，推动“放管服”改革和优化营商环境取得更大成效。要敢领改革之先。注重用改革的办法、开放的举措解决难题。敢于提出颠覆性招法，对于没有政策障碍的，要立等可取、痛快办好，对于有政策障碍的，要突破障碍、想法办成。时刻谋改革、抓改革，人人敢干事、干成事，形成干事创业、争创一流的强大气场。要加强作风建设。坚持高效率、满负荷、快节奏，上午能办的不拖到下午，今天能办的不等到明天。深入开展不作为不担当问题专项治理，坚持日巡查、周点评、月通报、年考核，加强绩效管理和考核，强化作风纪律建设，引导政务服务系统广大干部敢担当、真作为、提效能，向动辄说“不行”的行为宣战。要提高办成事能力。加强政务服务能力培训，着力增强“八种本领”，提升制度创新能力，充分运用“互联网+政务服务”理念学习新知识、新网络，用大数据、互联网等新技术创新举措、优化服务，切实提高各级各类政务服务人员办成事的能力，紧盯企业发展和群众办事中的实际困难和问题，该办能办的事情就痛痛快快去办。完善首问负责、首办负责、一次性告知、限时办结等工作制度，使马上就办常态化、制度化，实现“微笑服务、高效办事、不说不行、只跑一次”，努力打造市场化、法治化、国际化的一流营商环境。

（作者：赵宏伟，天津市政务服务（营商环境）办公室主任、全国政务服务联席会总召集人、高级经济师。文章转载自《中国行政管理》2019年第7期）